建国后，随着1950年《中华人民共和国土地改革法》^[2]的实施，广大农民分得了山林，并且可以自由的就自己所有的山林进行采伐、利用、出卖和出租。但是1953年开始的合作化，使农民逐渐丧失对山林的处分权。1957年7月中共中央批转《林业部党组关于农林业生产合作社当前林业生产中几个具体政策问题的请示报告》，结束了中国农村林权私有化制度。允许林权流转只是昙花一现。1949年～1958年，是私有林权制度向公有林权制度过渡并定型的一个时期。在此期间，无偿变动山林权属的林权实践激起了许多林权纠纷和乱砍滥伐林木之风。此后，围绕集体林权流转的问题，政策与法律不断做出调整，并大致经历了如下四个阶段。

1.法律与政策禁止流转阶段（1958年～1983年）。1960年～1980年，林地、林木等所有重要的生产资料都属于公有，国家和集体拥有森林资源的所有权。高度的共有产权和高昂的劳动组织与生产监督成本致使林业生产效率极低。受家庭承包制在粮食生产中所起作用的启发以及面临森林资源遭受破坏的严峻形势，决策者决定将“包产到户”政策向林业移植。

1981年，随着中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干工作问题的决定》（中发[1981]12号）的颁布，一场声势浩大的以“稳定山权林权，划定自留山和确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策，在中国农村开始推行。广大农民分到了自留山，承包了责任山。由于农业合作社和人民公社时期的社会记忆，林业“三定”的实施效果使推行者始料未及，一些地方出现“山分到哪里就砍到哪里”的现象。^[3]1982年10月，中共中央、国务院发布了《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》（中发[1982]45号），要求坚决关闭林区和毗邻地区的木竹自由市场，严格执行木材采伐审批和运输管理制度，采取果断措施，限期制止乱砍滥伐森林的行为。

1982年1月1日，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》（中发[1982]1号）规定：“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”^[4]1982年《中华人民共和国宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”

总体上看，在这一时期，法律与政策是禁止林权流转的，林地承包经营权和林木所有权不能作为商品流通，严重制约了林农林业经营的积极性。

2.政策开禁与法律禁止阶段（1984年～1987年）。1984年中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》（中发[1984]1号），“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变集体承包合同的内容”。现在看来，在当时提出土地可以转包确实是一大突破，为农村土地承包经营权流转奠定了政策依据。该通知还要求，“根据国家或集体的安排，在荒山、荒沙、荒滩种草种树，谁种谁有，长期不变，可以继承，可以折价转让。林木砍伐依法，产品处理自主”^[5]。

1985年以前，中国木材市场是由国家垄断经营的。1985年，中共中央、国务院颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区实行“取消木材统购、开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”^[6]的政策，形成了林木流转的政策机制。但是由于配套政策和资源管理没有跟上，市场经济体制尚未建立，加之农民对政策的稳定性缺乏信任，木材经营放开无序，导致南方集体林区出现了乱砍滥伐林木的现象，森林资源损失严重。对此，1987年中共中央和国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》（中发[1987]20号），要求“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分”、“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购”。在此之后，各地加强森林资源管理，加强森林保护和培育，木材流通政策再未放开。^[7]

1986年《中华人民共和国民法通则》第80、81条分别规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”1986年《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”

总体上看，在这一阶段，国家政策允许集体林权有条件流转，但国家法律仍坚守土地公有的原则，并没有为集体林权流转提供法律支持。

3.法律开禁与政策规范阶段（1988年～2002年）。1988年《中华人民共和国宪法修正案》将原宪法第10条第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”^[8]1988年12月修订的《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”^[9]至此，包括林地在内的土地使用权转让在立法上获得了许可。

1995年8月，原国家体改委和林业部联合下发的《林业经济体制改革总体纲要》明确指出：“改革集体林业经营形式，以多种方式有偿流转集体宜林‘四荒’地使用权，调动广大群众兴林致富的积极性，兴办股份合作林场，推进林业适度规模经营。”^[10]拍卖“四荒地”使用权正式揭开了集体林权市场化流转的序幕。1998年修正的《中华人民共和国森林法》又明确规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地……具体办法由国务院规定。”^[11]

此外，1993年的《农业法》、1995年的《担保法》等也对集体林地使用权（承包经营权）的转让或抵押做了规定。可见，这一时期法律明确允许集体林地使用权等集体林权进行流转。在法律允许“土地使用权可以依法转让”的前提下，国家从政策上对林地使用权流转的原则、方式、流转费用与收益等问题做了更具体的规范。

1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出：“在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，本着群众自愿的原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地利用率。”^[12](www.daowen.com)

1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发[1995]7号）中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”，并规定“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，将承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案”。^[13]

1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》要求“发挥市场对资源再配置的基础性作用”，并规定“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”^[14]

2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）进一步明确：“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转”和“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户和受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”以及“农村土地流转应当主要在农户间进行”。^[15]

综上可知，在这一时期，集体林权的市场化流转获得了一定的法律依据和政策支持，处在一个法律开禁和政策规范的阶段。

4.政策促进与法律规范阶段（2003年至今）。从2003年开始，林业产权制度步入改革深化时期，集体林权流转得到政策的有力促进和立法的进一步规范。

2003年6月，中共中央、国务院出台的《关于加快林业发展的决定》提出“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转”^[16]。充分发挥市场对林业资源配置的基础性作用，促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力经营的“大户”合理流动，不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。

2007年8月，国家林业局、国家发改委、财政部、商务部、国家税务总局、中国银监会、中国证券会等部门还联合制定出台《林业产业政策要点》，再次强调，“坚持多元化投入，多渠道筹集资金，打破部门、区域和所有制的限制，大力发展非公有制林业，形成多层次，多元化共同发展林业产业的新格局”^[17]，成为林业新政的基本原则之一。

2008年，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，基本延续了此前的改革路径，明确提出“加快林地、林木流转制度建设，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地”。《关于全面推进集体林权制度改革的意见》还提到要“加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营”^[18]。

从法律规范方面讲，这一时期的集体林权流转立法明显加强，但还有待完善。2002年8月第九届全国人大常务委员会通过《中华人民共和国农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行），以法律形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，“保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，标志着中国农村土地承包经营正式走上了法制化轨道，也为集体林地承包经营权流转提供了法律规范。2007年3月第十届全国人大通过的《中华人民共和国物权法》（自2007年10月1日起施行）规定林地承包期为三十年至七十年，甚至更长，进一步明确了集体林权的物权属性。

为了规范集体林权流转行为，许多省、自治区、直辖市甚至县都进行了集体林权流转的地方性立法。例如，2009年《重庆市森林资源流转管理办法》、2010年《河南省森林资源流转管理办法》、2011年《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》、2010年《黄陵县集体林权流转管理办法（暂行）》等。这些地方性立法在各自区域内为集体林权流转提供了制度保障。然而，这些努力只能在局部上满足了集体林权流转的某些需要，在全国层面上的和更系统性的问题仍然没有得到解决。《中共中央关于加快林业发展的决定》（2003年）要求：“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。”^[19]但截至目前，系统地规范林权流转的全国性法律规范尚未出台。

从历史上看，专门针对林权流转的立法不多，中国集体林权流转制度基本上从属于土地承包经营权流转制度，对林地与土地的差异性考虑不够。出于对生态公益的考虑，法律和政策上对集体林权流转一直持非常谨慎的态度，促进森林资源经济效益提升的制度供给不足。总体上看，集体林权流转制度的发展历史带给我们如下启示：依法促进和规范集体林权流转，是提升林业生产力和林地利用率的客观要求和必然趋势；政策推动是集体林权流转制度发展的直接动力；林业产权明晰和林权流转市场是集体林权流转的前提和基础；公法规范与私法规范的协同配合是规范集体林权流转，充分发挥林业综合效益的重要保障。