在中国林业发展中，集体林占据重要地位，但集体林对生态服务和林农收入的贡献一直不高。根据第七次全国森林资源清查结果，集体所有林地面积为18 246.61万公顷，占全国林地面积的60.06%。集体有林地面积10 891.32万公顷，占全国有林地面积的60.05%^[2]。集体林作为中国重要的森林资源，其经营的好坏直接影响到中国森林资源的质量和数量。虽然中国已经采取严格的森林保护措施，但“生态问题依然是制约我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一，生态差距依然是我国与发达国家间最主要的差距之一”^[3]。从中国农民家庭经营收入构成来看，林业收入从1985年的7.4元/人年提高到2005年的53.2元/人年，但农业收入占农民家庭经营总收入的比重不变，为1.7%。^[4]目前，中国592个国家扶贫开发重点县中的496个分布在森林资源丰富地区。^[5]可见，中国森林生态系统服务功能不强和集体林地资源利用率低，是亟待解决的重大社会问题。

国家林业局局长贾治邦说：“农业用18亿亩耕地，解决了我们中国13亿人的吃粮问题。而林业用43亿亩林地，其中集体林地25亿亩，却没有解决13亿人的用材问题，现在我们每年要用186亿美元进口1亿多立方米木材。这43亿亩林地，更没有解决中国人民对生态的需求问题，像今春发生的沙尘暴，就引起了社会上的广泛关注，不少人产生了疑问，治理生态这么多年了，沙尘暴为什么还这么严重？为什么？其根本原因，还是林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。”^[6]

目前，中国集体林区拥有丰富的劳动力资源、集体森林资源和充裕的林业资本供给。这些有形生产要素投入不是制约集体林发展的因素，我们只能从阻碍集体林生产力发展的制度层面寻求原因。“正是由于存在林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、利益分配不合理以及农民获利低等问题，农民经营林业的积极性没有充分调动起来，林地的巨大潜力没有充分释放出来，林业生产力没有充分解放出来，导致森林资源质量很低，林地产出率很低。”^[7]鉴于此，2008年以后，中国各级政府加大力度推进新一轮集体林产权制度改革，将土地承包经营制度从耕地向林地延伸，试图解决长期制约集体林发展的制度问题。

截至目前，已有福建、江西、辽宁、浙江、云南、河北、安徽等18个省份基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务。预计年底发证面积可达19亿亩，占集体林地总面积的69.4%。林改已确权林木蓄积32.93亿立方米，已有6 825万户农户拿到了林权证。2010年新确权林地4.66亿亩，新发证面积4.32亿亩，又有1 000万农户拿到了林权证。^[8]

理论上，林地承包经营制度确立农民的林地经营主体地位，具有明晰产权的功能优势，能够激发林农生产积极性，带动林业快速发展，但实践中，集体林地承包经营仍然存在一些亟待破解的命题。林地承包经营制度造成林地划分细碎化和林地经营分散化，不利于林业的集约化、规模化和产业化发展，制约林地经济效益的提升。^[9](www.daowen.com)

分林到户后，一个典型的特点是林地细碎化程度较高。有针对江西、福建、辽宁、云南4省的调研发现，样本村每户平均拥有4.8块林地，其中最多的达22块之多。^[10]“南方9省（不包括海南省）集体林业用地户均面积0.43 hm^[11]，而且被分成数块。^[12]”还有学者在对福建省某村38户农民的调研中发现，人均拥有山林面积不足0.33 hm^[13]的占18.42%，人均0.33～0.46 hm^[14]的占47.37%，二者合占65.79%，而人均超过0.67 hm^[15]的仅占34.21%。如果按户均4人及人均0.67 hm^[16]计算，则该村户均拥有的山林面积也不过2.7 hm^[17]左右，还达不到理论上有效益的规模。^[18]

在林地承包经营实践过程中，一些经营者利用林地资源单纯追求经济利益，对林地资源的生态效益关注不够。林地资源的合理利用能够产生保育土壤、涵养水源、调节气候、保护生物多样性等诸多方面的生态效益。实行林地承包经营以后，经营者都选种自己的目标产品，以纯林、皆伐为主要营林技术，普遍忽视林业生态科学所要求的保护天然杂木林、地力维护、多树种混交、采伐迹地控制、化学污染防治等问题。有调查结果显示，在福建林区的林业生产经营过程中，高达66.25%的林农表示暂时没有考虑生态保护问题。^[19]在湖南靖州，广东商人租地只种植柳叶生产木片，已经带来了生态问题。^[20]

此外，随着第二、三产业的发展，小城镇建设和城市化进程的加快，农户已逐渐发生分化，兼营林地或脱离林地的农户增多。一些对林地依附性较弱的农户，把林地作为一份有升值空间的家庭私有财产，自己不经营，也不愿流转到别人手里。一些开发商通过林地承包经营权的流转大量占有林地，但是资金、技术并不落实，而是囤积土地或者炒买炒卖土地，“各地抛荒或半抛荒的现象随处可见”^[21]。与此同时，一些农户之间的私下流转、政府干预下的强制流转都不同程度地存在，围绕林权流转问题而引发的各种矛盾也层出不穷。

综上，新一轮集体林权制度改革后，集体林地划分细碎，林地资源浪费严重，森林生态依然脆弱。要解决集体林地资源利用低效和森林生态系统服务功能不强的问题，需要从制度层面上进一步解决制约集体林发展的因素。集体林权流转是实现集体森林资源有效配置的重要途径，也是切实保障和实现林农权益的客观要求。如何完善集体林权流转制度，使森林资源发挥应有的经济、社会和生态价值是摆在党和国家决策者面前的一个重大问题，也是摆在学者面前的一个重大课题。