（一）反洗钱国际公约

1.《联合国打击跨国有组织犯罪公约》

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》对反洗钱的具体措施和国际合作进行了全面规定，第6条明确成员国应将洗钱行为规定为刑事犯罪；第7条是关于打击洗钱活动的措施，要求银行和非银行金融机构都应建立管理和监督制度，这种制度应强调验证客户身份、保持记录和报告可疑的交易等，建立国家级的金融情报机构，制定切实可行的措施以调查和监督现金和有关流通票据出入本国国境的情况；第8条要求成员国将腐败行为纳入刑事法律规制的范畴；同时在第9条规定了反腐败措施，成员国应以立法、行政、预防及其他措施综合构建打击腐败犯罪的国内法律制度；第10条则是有关法人犯罪的责任，将法人实施的洗钱行为、腐败行为以及其他严重犯罪行为都纳入刑罚制裁体系。

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》是针对跨国有组织犯罪的公约，因此其对有组织犯罪以及所涉及的腐败犯罪作出了充分的界定，并且为应对有组织犯罪，对相关腐败犯罪行为也作出了专门处理规定，要求统一纳入刑事制裁体系。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》推出了一项十分重要的举措，即国家监督制度的构建，包括设立国家级别的金融情报中心，通过这一国家级信息平台的搭建能够有效整合信息，收集汇总可疑交易信息，有助于鉴别非法资金的性质来源和流动走向，这对于追踪非法资金转移及反洗钱而言是非常重要的。

2.《联合国反腐败公约》

《联合国反腐败公约》通过术语等总则性内容、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产的追回、技术援助信息交流、实施机制和最后条款共八章对腐败犯罪的方方面面都作了详尽规定，成为国际社会打击腐败犯罪的基础性公约。《联合国反腐败公约》的颁布也彰显了国际社会打击腐败行为的决心。

《联合国反腐败公约》第52条对预防和监测犯罪所得的转移作出相关规定，这也是涉及跨国跨境转移非法资产的专门条款，该条要求各国严密监管金融机构、特定非金融机构以及经营现金或者等值转移正规或非正规业务的自然人或法人，建立必要的制度监测和遏制相关领域内的洗钱活动，尤其是腐败犯罪，专门对曾担任重要公职的人员及其家庭成员、关系密切人员或代理人的账户进行强化审查，对客户尽职调查、交易记录保存和可疑交易报告作出明确规定。这一条款从国际法层面对金融机构和非金融机构的义务进行了详细规定，要求相关金融机构应当履行尽职调查、保存记录和报告义务，不能为追求经济收益而令反洗钱工作沦为空谈。同时该条款还涉及公职人员财产公开与外国账户信息沟通等内容，要求各成员国应在国内建立健全相关的法律，公职人员应进行财产申报，在国外金融机构开设账户应履行报告义务。总体而言，《联合国反腐败公约》对洗钱的监测和预防规划了整体的法律义务框架，但就相关金融和非金融机构的具体反洗钱实施细则，还需要各成员国在本国国内制定细则与落实。

3.反洗钱金融行动特别工作组新《40条建议》

2012年2月，反洗钱金融行动特别工作组在旧的《40条建议》的基础上，结合过去数十年间发布的修正建议，形成了新《40条建议》。新《40条建议》建立了反洗钱、反恐融资及扩散融资的总体框架，尤其强调对洗钱的预防措施，对客户身份调查、可疑交易报告、资金流向监控及非金融行业的反洗钱要求和标准都作出了十分详尽与精确的规定，成为指导各国国内立法的标杆。新《40条建议》规定了银行金融业对客户身份审查的普适性标准与流程，并希望各国能够将其推广适用。同时，将逃税扩大为上游犯罪，强化对政治公共人物的监测和检查标准，加强确认实益拥有人的标准。新《40条建议》的第25条规定了，各国应注意空壳公司被滥用从事洗钱活动的可能性，并应考虑是否采取额外措施，以防这类公司被非法利用。由此能看出，新《40条建议》关注到空壳公司可能的作用和影响，鉴于各国不同的银行保密制度与法律制度，对空壳公司的规制留待各国国内法处理，在可能涉及洗钱的情况下应采取适当的补充措施。

除了国际社会已经达成的公约，联合国毒品和犯罪问题办公室还分别在2005年和2009年出台并修订了针对英美法系和大陆法系国家的《反洗钱与反恐怖融资示范法》。从国内法角度出发，给各国国内制定、修订反洗钱与反恐融资法律作出示例。《反洗钱与反恐怖融资示范法》不仅勾勒了反洗钱与反恐融资的法律框架，还涉及具体的操作细则，如设定了银行及金融机构进行透明交易的标准，对涉及洗钱和恐怖资金的侦查方式，包括上报可疑交易信息、对上报者免除未保守秘密的责任；对客户信息的鉴别程序和内容、对交易的追踪和记录等。《反洗钱与反恐怖融资示范法》涉及金融机构和非金融机构交易的各个流程和各方面内容，联合国毒品和犯罪问题办公室公布示范法正是希望能推动各国通过法律形式对金融机构和非金融机构的义务划定标准，以更好地规范相关机构进行反洗钱工作。

（二）国际金融监管体系

表8　离岸金融市场的国际监管机构及各自的主要职责^[28]

以巴塞尔委员会为代表的国际金融监管机构的职责是保证离岸金融市场的平稳发展，促进离岸金融市场内部能够形成更为完善的法律监管制度，减少利用离岸金融市场所进行的金融犯罪。从实质上而言，这些机构并不是传统意义上的国际组织，而是非传统化的“服务型”国际机构的代表。这些监管机构一方面从专业化角度制定行业标准，规范离岸金融市场活动；另一方面则起到加强离岸金融市场相互合作沟通的作用。尽管这些行业标准的文件大多不具备法律效力，但是通过这些国际机构出台的监管和建议文件形成的行业标准在全球广泛推广适用。同时，其他的国际机构和国家也能够依据此标准对离岸金融市场的运行和监管状况进行评估。

巴塞尔委员会作为银行业监管组织，旨在加强各国金融监管当局间的合作，尤其在跨境交易中强调东道国和母国之间的合作与信息交流，以堵塞国际监管的漏洞。在监管方面，其出台了“最低要求”文件，强调通过商业银行信息披露的完善提高透明度，建立有效的市场约束机制。同时，巴塞尔委员会依靠开展金融研究，为金融机构提供建议以促进发展。随着近些年离岸金融的快速发展，巴塞尔体系逐渐表现出监管不足的态势，且因文件不具备法律约束力，在实践中往往缺乏有效的执行力度。因此，巴塞尔委员会更加寄希望于各国政府能够将其出台的行业监管规则转化为国内法律，与本国法律制度对接并细化执行规则，从而更好地发挥监管作用。

国际货币基金组织（IMF）于2007年出台了一份名为《财政透明良好做法守则》的文件，这也成为国际货币基金领域最为重要的文件之一，其建立了一系列准则和操作规范以帮助各国政府给其国民提供全方位的公共财政服务。实际上，无论是国际社会还是国内社会，对于公共财政而言，透明度和说明责任都是基础性要求。与之相联系的，则是政府公务人员对其财政来源的申报和说明要求。

《联合国反腐败公约》以及新《40条建议》等国际反洗钱法律文献都一致要求各国采取必要的措施提高私营公司和经营实体的透明度，通过立法的方法形成识别公司实体实际管理和所有权人的制度性措施。《联合国反腐败公约》还要求各缔约国建立有效的公职人员财产申报制度，对不遵守财产申报制度的行为给予必要的制裁。《联合国反腐败公约》还希望各缔约国采取切实的措施，要求本国的公职人员申报其在外国银行中拥有的权益，要求在外国银行拥有签字权的公职人员进行必要的报告，加强对这类人员的管理，并对其外国账户的活动进行必要的记录，对公职人员外国账户中的违法行为给予必要的制裁。

（三）代表性法律规范

因离岸金融地奉行银行保密制度，信息不透明导致流入资金有很高的可能性卷入犯罪活动，对此不少国家都对加强离岸金融市场监管予以高度关注。

1.美国

2004年3月，美国财政部新设恐怖主义和金融情报办公室（Office of Ter⁃rorism and Financial Intelligence，TFI），其使命是切断恐怖分子的财源和其他国家安全威胁。它有两大目标：其一，确认、干扰和捣毁支持恐怖分子、有组织犯罪和大规模杀伤性武器（WMD）的扩散和其他国家安全威胁的金融网络。这主要是通过经济制裁和依据《爱国者法》中的关键条款。其二，确认并解决国内和国际金融体系中易被滥用的脆弱性。^[29]《爱国者法》对三类维续往来账户的外国银行施加了高标准的尽职调查要求：首先，在美国海外按“离岸银行业执照”运营的外国银行；其次，在以美国为成员国的国际组织（如反洗钱金融行动特别工作组）中，银行业执照之颁发国被认定为不遵守国际反洗钱原则或程序；最后，被财政部确认为有采取特别措施必要之银行业执照的颁发国。

2016年5月，美国财政部通过了一项新的法规并在2018年生效。法规要求金融机构识别空壳公司的实际所有人，以消除空壳公司通过指派经理人作为实际所有人却隐藏了真实所有人身份的情形，通过鉴别资金实际所有人的方式，加强对金融信息的监管。同年，美国财政部还出台了另一项新规，禁止利用空壳公司购买特定地域，如迈阿密、曼哈顿的房产，保险公司须承担鉴别直接购买（不使用贷款）高端房产的公司实际所有人的义务。

从美国对离岸金融的加强型监管能够看出，美国政府对符合离岸银行标准的金融机构予以重点关注，并以禁止交易的方式切断了与离岸金融地中“空壳公司”实施金融交易的可能性。美国政府希望通过加大对金融的监管力度，提高金融信息透明度，识别资产实际所有人的方式以完善监管体制。同时，美国还加强了国际上的反避税合作，与大多数缔约国都签署了关于税收情报交换的协定。这些情报交换不仅包括纳税人姓名、住址、身份证号码等，还包括关于跨国纳税人收入和费用细节的情报交换意见，防止利用转移定价避税的情报交换，还有发生在通过地税或无税的第三国交易、由第三国支付给双方国家中占有纳税人所得和利润等，以及位于第三国并属于上述纳税人及关联公司的财产等。^[30]美国对于海外避税的管理与惩治并不是完美无缺的，美国《反避税法》（Controlled Foreign Company Rules，CFC规则）在实践中面临着一个主要问题，就是反避税条款往往规定居住国需要知道纳税人是否在离岸市场有资金，这需要建立在有效的信息沟通机制之上，而在实践中却常常缺失有效的信息交换机制。

但是，美国一方面对海外离岸金融地实施了非常严格的管理，另一方面却在自己本土建立了在岸避税天堂，如特拉华州、内华达州。时任美国总统特朗普称他自己就拥有378家特拉华公司。在美国在岸避税天堂内，政府允许提供保密的、低税的公司架构和资产保护信托架构，吸引外国投资者，也阻止美国人自己的钱流向离岸避税天堂。美国的在岸避税天堂，是否能够在实践中确实发挥阻止贪腐人员和资产入境的效果还有待观望。并且，美国政府加入CRS，吸引离岸金融资产转移至美国境内，使其成为执行CRS中的重大漏洞。2010年美国通过《外国账户税收遵从法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，FATCA），要求外国金融机构（Foreign Financnal Institution，FFI）向美国国税局报告美国纳税人的账户信息，对于不配合的FFI，就其来源于美国的所得征收30%的预提税作为处罚。《外国账户税收遵从法案》尽管也有涉及对海外居民银行账户信息交换的条款，但该法案所规定的交换内容并不公平。依据该法案规定的两种交换模式，第一种模式只是进行单边信息交换，美国政府并没有进行信息交换的义务；而在第二种模式中，美国也没有实现等同信息量的交换。例如，美国与德国的信息交换，美国只提供存款账户的信息交换，而不包括托管账户或其他具有现金价值的账户信息。

由此，我国在对外金融监管中，不仅要借鉴美国对传统的离岸金融地实施的严格调查标准，同样也要对美国这一超大经济体保持警惕，不能放松与美国在岸避税天堂的金融交易往来。对于税收信息交换的内容，鉴于中国现在还未与美国签订信息交换协定，对于在美银行信息账户的获取仍然是一大漏洞，只能通过个案中的司法协助的方式获取。同时，我国也需要积极推动与国际组织、区域组织及其他各国构建有效的信息共享与交换机制。

2.开曼群岛

开曼群岛是世界闻名的离岸金融中心。为了避免成为洗钱中心，开曼群岛依靠国际监管和国内监管两套监管体制的运行，成为国际社会认可的拥有较高监管制度、反洗钱高标准的离岸金融市场。在国际监管方面，开曼群岛遵循巴塞尔委员会制定的最低标准，境内和跨境交易都接受巴塞尔委员会的国际监管。同时，开曼群岛对外国银行开设分行和子行提出了更为严格的监管要求，同时要求这些外资银行的分机构还须遵行其母国的法律规定。在国际合作中，开曼群岛证券委员会作为开曼群岛的反洗钱中央机关，负责与国外机构的合作沟通。对此，开曼群岛证券委员会制定了一项特别程序，专门用于与母国监管机构的沟通，以确保母国监管机构及时获得这些分机构在开曼群岛的相关信息。在国内监管方面，开曼群岛证券委员会作为中央监管机构，负责银行业的监管及反洗钱工作，具体为委员会要求所有银行每年提交一份报告，以评估该银行内部系统和监管措施。此外，委员会对银行相关事务拥有宽泛的调查权，例如有权要求银行出具记录以说明交易信息。^[31]

开曼群岛虽为离岸金融中心，但依靠金融监管体系，成为透明度较高的离岸金融地。由此可见，金融监管体系的建设具有至关重要的作用。开曼群岛通过在国内、境内建立完备的金融监管机制，同时通过与外国对口主管机构或中央机构进行积极的信息交换，确保对海外金融信息及税收信息的掌握。

（四）积极建立双边、多边信息共享机制

制度化、系统化的实现需要常态化的机构，通过机构整合来划定监管职责。国际合作应该朝着制度化和系统化的方向前行，如欧盟委员会希望引入更为统一的法律规范，以实现对洗钱活动的法律监管，并通过欧盟的监管机构实现对洗钱更为有效的统一监管。^[32]目前，我国已经与53个国家签订了金融情报交换协议，在一定程度上实现了对海外金融信息的掌握与了解。为能够搭建对跨境金融信息的全面监管，应进一步扩大对跨境交易及海外金融信息的掌握，建立双边、多边的金融信息共享常态化机制，笔者认为应从以下几点着手：其一，进一步加强国际合作，加强信息共享机制建设。我国应进一步加大金融情报交换协议的签订，特别是结合我国向外投资移民发展趋势，针对投资移民主要流向地，加强金融情报的交换，包括可疑交易记录、跨国现金交易，以及赌场、宝石和金属、现金交易记录等，可用于分析并发现洗钱和恐怖分子活动的融资行为。其二，加大区域合作力度。我国应利用与边境国家紧密经贸活动的特点，实现区域金融机构的信息共享，以更好地实现对金融交易的监管及人员身份的识别。同时，配合“一带一路”倡议，做好与周边国家（地区）反洗钱的交流与合作。其三，依据国际组织规范的指引，推动反腐败国际刑事合作的发展。反洗钱金融行动特别工作组2003年《40条建议》的解释规定：“金融情报中心应能代表外国对口部门进行与金融交易分析相关的调查。这种调查至少应包括：其一，搜索其包括与可疑金融报告相关信息在内的数据库；其二，搜索其他能够直接或间接登陆的数据库，包括执法数据库、公共数据库、行政管理数据库、商业性质的可用数据库。”并且“各国不应引用要求金融机构保密的法律条款作为拒绝提供合作的理由”。对此，在反腐败国际合作中，我国主管机关应根据个案情形，采取不同的追逃追赃方式，积极收集、准备合格的证据材料，明确对方主管的金融机构，提出清晰明确的合作要求，提高合作效率。

【注释】

[1]Thomas Burrows，“Home Office Admits It Has NO IDEAWhere3000‘McMafia’Foreigners Are af⁃ter Jailed Banker'sWife Who Blew16m of‘Stolen Cash’at Harrods Is Revealed”，available at https：／／www．thesun.co.uk／news／7479673／home－office－admits－it－has－no－idea－where－3000－mcmafia－foreignersare－after－jailed－bankers－wife－who－blew－16m－at－harrods－is－revealed／，last visited on 2019－1－4.

[2]《日本投资移民有哪些要求》，载https：／／www．66law.cn／laws／549431.aspx，最后访问日期：2018年3月8日。(www.daowen.com)

[3]“Saint Lucia Flagged in USMoney Laundering Report”，available at https：／／www．htsstlucia.org／saint－lucia－flagged－in－us－money－laundering－report／，last visited on 2019－1－4.

[4]“2013 Grenada Citizenship by Investment Act 15”，available at http：／／www．cbi.gov.gd／wp－con⁃tent／uploads／2015／05／Act＿No.＿15＿of＿2013＿Grenada＿Citizenship＿by＿Investment＿Act1.pdf，last visited on 2018－5－14.

[5]张静：《江西卷款亿元股长李华波在新加坡再审定案》，载http：／／finance.sina.com.cn／china／20140716／012319714215.shtml，最后访问日期：2019年1月10日。

[6]《李华波案件案情回顾，李华波妻子徐爱红女儿李媛和李津简介（2）》，载http：／／mrmod⁃ern.com／nanse／10863＿2.html，最后访问日期：2019年1月10日。

[7]“Global Investor Programme”，available at https：／／www．contactsingapore.sg／en／investors－businessowners／invest－in－singapore／global－investor－programme，last visited on 2018－5－14.

[8]《葡萄牙移民局发布12月最新“黄金签证”数据》，载http：／／www．united1991.com／details＿2753.html，最后访问日期：2018年5月14日。

[9]David Pegg，“Corrupt Brazilian Tycoon among Applicants for Portugal's Golden Visa”，available at https：／／www．theguardian.com／world／2017／sep／18／portugal－golden－visas－corrupt－brazilian－tycoon－amongapplicants，last visited on 2018－5－14.

[10]“Portugal Immigration Chief Arrested in‘Golden Visas＇Corruption Investigation”，available at ht⁃tps：／／www．reuters.com／article／us－portugal－corruption－visas－idUSKCN0IX22S20141113，last visited on 2018－5－14.

[11]“Cyprus Investment Programme on the Basis of Subsection（2）of Section 111A of the Civil Registry Laws of 2002－217”，2018，p.6.

[12]二十国集团反腐败工作组“投资移民与腐败犯罪”研究项目印度尼西亚政府提供的问卷反馈。

[13]《现在的希腊移民你爱搭不理，未来怕是要高攀不起》，载https：／／mp.weixin.qq.com／s／hFf5CmMXUz0nB9s6aCDpwQ，最后访问日期：2018年5月10日。

[14]“CIP 6－month report－1st January 2018－30th June 2018”，available at http：／／cip.gov.ag／cip－6－month－report－1st－january－2018－30th－june－2018／，last visited on 2019－1－2.

[15]“Research and Statistics”，available athttps：／／www．immigration.govt.nz／about－us／research－andstatistics，last visited on 2018－5－19.

[16]“Statistics｜Immigration New Zealand”，available at https：／／www．immigration.govt.nz／aboutus／research－and－statistics／statistics，last visited on 2018－5－19.

[17]李彩虹、贺旸：《个人外汇分拆监管实践及国际借鉴——基于美国大额分拆监管法律视角》，载《武汉金融》2017年第8期。

[18]国家外汇管理局于2009年7月13日发布的《关于境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》，允许境内银行为境外机构开立境内外汇账户，即为NRA账户。

[19]Emmanuel Ioannides，Fundamental PrinciplesofEU Law AgainstMoney Laundering，Ashgate Press，2014，p.137.

[20]Oxfam，“Tax Have Crackdown Could Deliver＄120bn a Year to Fight Poverty”，available at http：／／www．oxfam.org／en／pressroom／pressrelease／2009－03－13／tax－haven－could－deliver－120bn－year－fight－poverty，last visited on 2018－5－19.

[21]“Tackling Offshore Tax Evasion The G20／OECD Continues to Make Progress June 2012”（Report by Secretary－General Gurria of the OECD），available at http：／／www．royalgazette.com／assets／pdf／RG120127 622.pdf，last visited on 2018－5－19.

[22]Emmanuel Ioannides，Fundamental PrinciplesofEU Law AgainstMoney Laundering，Ashgate Press，2015，p.87.

[23]Tax Treaties，available at http：／／www．oecd.org／tax／treaties／，last visited on 2020－9－12.

[24]Kofler，Tumpel，Tax Information Exchange Agreements，International Amtshilfe Press，2011，p.181.

[25]Paolini Dimitri，Pistone Pasquale，Pulina Giuseppe，Zagler Martin，Tax Treatiesand the Allocation of Taxing Rightswith Developing Countries，WU International Taxation Research Paper Series，No.2012－08，availa⁃ble at https：／／epub.wu.ac.at／3768／1／2012＿08＿Paolini＿Pistone＿Pulina＿Zagler＿SSRN.pdf，last visited on 2018－5－11.

[26]Daurer V.，Tax Treaties and Developing Countries，Wolters Kluwer Press，2014.

[27]赵丽、王坤：《警方打击地下钱庄行动揭贪官转移赃款路径反洗钱需强化“投资移民”资金监管》，载《法制日报》2016年1月13日，第5版。

[28]巴曙松等：《离岸金融市场发展研究——国际趋势与中国路径》，北京大学出版社2008年版，第147页。

[29]［美］海尔·斯科特、安娜·葛蓬：《国际金融：法律与监管》（下），刘俊译，法律出版社2015年版，第568页。

[30]肖太寿：《中国国际避税治理问题研究》，中国市场出版社2012年版，第102页。

[31]Dennis Campell，International Banking Law＆Regulation，Westlaw，2013，p.302.

[32]Relazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio sulla valutazione diRecenti Pres⁃unti Casi di Riciclaggio di Denaro Concernenti Enti Creditizi dell'UE，available at https：／／eur－lex.europa.eu／LexUriServ／LexUriServ.do？uri＝COM：2019：0373：FIN：IT：PDF，last visited on 2020－4－10.