从全球的视角来看，美国、加拿大、澳大利亚等是典型的移民国家，这些国家颁布投资移民政策的时间相对较久，投资移民政策及法律制度与本国社会、经济状况的变更与发展联系显著。对典型国家或地区移民法律发展的脉络进行梳理，并对比不同国家移民法律的发展脉络，有利于深入了解投资移民政策的变化和演变原因。

（一）美国

1776年美国宣布独立，此时美国土地上有三大类族群：第一类族群是美国原住民，这些原住民在两万年前，从亚洲迁徙到美洲大陆，并世代居住于此，但在随后欧洲人所带来的天花病毒和枪炮中，大多数原住民都被消灭。第二类族群是欧洲的早期移民，他们主要是英国人，基于宗教和经济上的原因来到美国，并在今天的美国社会仍扮演着重要角色。第三类族群则是作为奴隶被贩卖到美国的非洲人，黑奴在当时成为美国经济的主要劳动力，也是美国内战爆发的主要原因，奴隶制度在南北战争结束后正式废除。

1776—1875年，美国实施了近一百年的门户开放政策，这一阶段对移民没有任何限制，美国也在此阶段吸收了欧洲工业革命后的剩余劳动力，以及19世纪40年代中期因为大饥荒出走的爱尔兰移民。1875—1890年，美国的移民法开始出现部分限制条款，美国国会在1875年开始限制部分移民，大多是针对罪犯。到了20世纪20年代，美国开始转为关闭门户政策。1965年《移民法》允许美国公民不受任何限制地携带直系亲属，并且引进优先权制度，但这套制度是针对以家庭团聚理念为基础的亲属移民与一部分的职业移民。

美国目前的移民制度基于1990年颁布的《移民法》，此法于1990年10月1日生效，这项《移民法》大幅度增加了职业移民的数量。同年，通过外国企业家身份移民美国的政策也被写入《移民法》，即美国国会通过的《移民与国籍法》的主要修改法案——Immigration 1990（IMMACT 90），其目的在于通过外国投资者投入资金和创造就业刺激美国经济。目前，美国移民法律体系由《美国法典》《移民与国籍法》及联邦政府法规、司法解释和其他执行条例共同组成。《移民与国籍法》是美国移民法律制度的基本法，确立了移民法律制度的基本原则和一般规则，具体规定了负责签发、审核等涉及移民签证具体事务的美国国家机构及分工职责。美国《联邦宪法》在第一章第八节中授予美国国会对《移民与国籍法》进行制定、修正、编纂的权力，美国国会拥有《移民与国籍法》的立法权，美国《联邦宪法》授权国会制定统一的外侨入籍规定的权力和外交、移民等事务的权力。联邦法规是指由美国联邦机构针对移民问题出台的相关法案，美国联邦立法机关享有制定移民法的这一专属权限，也一直受到联邦最高法院的认可。司法解释是最高法院在对移民案件进行个案审查时，针对具体的移民法律条款作出的司法解释，同样具有法律效力。其他执行条例则是指负责移民事务的执法机构所规定的具体程序细则，一般作为执行机构的内部行为指导手册，并不具备法律约束力。执行条例同时也对公众开放，公众能够在相关机构获取这些资料。除上述法律之外，美国作为英美法系国家，判例在移民法律体系中也具有法律效力，但是只有联邦区域法庭、上诉法庭和美国最高法院这三类法庭及法院在遇到移民法律的适用争议时具有解释权。

1996年，时任美国总统的克林顿共签发了三部移民法案，分别为《反恐怖主义及有效死刑法案》《非法移民改革和移民责任法案》及《个人责任和完善工作机会法案》。前两部移民法律反映相同的移民法律政策走向，进一步严格对非美国公民入境以及在美期间的管理，如限制对驱逐令提出司法复审的范围，扩大“恶性重罪行为”的范围等。

2013年，以就业为基础的职业移民需求进一步深化，美国政府面对新形势下的世界移民潮，也对《移民与国籍法》进行了相应改革以应对不断变化的世界移民浪潮。这一时期的美国移民法律体系，致力于在鼓励亲属团聚与促进美国经济发展之间寻求平衡点。

2016年，特朗普在当选美国总统后出台了一系列缩紧移民政策的改革，如“零容忍”遣返非法移民，使得大批儿童与其父母分离，不得不长期居住在移民安置点，这引起了世界人权组织的关注和批评。2017年1月27日，特朗普颁布政令，暂禁全球难民和西亚非洲七国公民入境，尽管在美国法律系统中遇到了巨大挑战，但最终在6月26日，美国联邦最高法院裁定，这一移民限制令符合总统职权范围。特朗普政府所推行的移民政策试图将打击非法移民与国家安全相联系，一方面加剧了美国国内的社会分裂，另一方面也使得移民政策的走向更为复杂。

在投资移民政策方面，EB－5法案每三年由美国众议院进行一次投票以决定延期适用或进行修订。根据美国众议院在2018年5月1日提交的《综合拨款提案》（Omnibus Appropriation Bill），现有EB－5法案不作任何修订，延长至2018年9月30日，即2018财政年年末。目前EB－5签证法案暂时得以延期保留，但美国国内政党对EB－5投资移民的争议不断，美国政府和国会都有观点认为投资移民政策促进了欺诈，而不是帮助团结社区以实现更好的未来。黛安·范士丹（Dianne Feinstein）（美国参议员、加州民主党员）主张应通过立法停止投资移民项目，查尔斯·格拉斯利（Charles Grassley）（美国参议员、爱荷华州共和党员）提出了相近的建议，他认为“投资移民政策给美国国内带来了极高的安全隐患，投资移民签证使得恐怖分子、经济间谍、洗钱犯罪及投资欺诈能够更加方便地在美国活动”^[5]。此外，美国国内对投资移民法案的改革呼声还包括从投资移民的技术层面增加要求，进一步实现投资移民对美国经济的推动力。改革提案包含加大对专属地区的保护，确保专属地区即美国经济相对落后地区的投资移民配额。在特朗普当选美国总统后，政府推动的移民政策改革始终剑指非法移民和所谓破坏美国价值体系的移民，但特朗普也多次表示美国始终欢迎能够创造价值的移民。我们由此能够预见，美国的投资移民政策并不会消失，而是会朝着有利于真正促进美国经济发展的方向完善。

（二）加拿大

根据加拿大宪法的规定，加拿大联邦与省级单位之间有着较为严格的权力划分。联邦立法权力体现在公共债务、跨省的商业贸易、税制、邮政等领域，省级单位的立法权力体现在本省的税务、公共建设等领域。双方共管的领域则包括移民、农业等。加拿大公民暨移民部是负责移民事务的联邦机构。

依据1867年宪法和《移民及难民保护法》（Immigration and Refugee Pro⁃tection Act），省级立法机构在移民等事务管辖上享有一定的立法权，但其制定的政策不得违背《移民及难民保护法》及条例。加拿大1867年宪法第95条规定：“每个省立法机构可以就流入该省的移民进行立法，加拿大国会可随时就流入所有省或任何省的移民进行立法；省立法机构制定的任何有关移民的法律，当且仅当不与加拿大国会制定的任何法律相抵触时，应在该省且仅对该省有效。”依据法律规定，加拿大联邦机构，即国会和各省的立法机构都享有移民法律的制定权，只是在管辖地域的效力上有所不同，省立法机构制定的移民法律仅在本省范围内生效，国会作为联邦机构则可以统领移民法律的制定，包括对省级移民法律的修改。可见，联邦政府通过国会立法总体上引导国内移民法律走向，而建立在联邦和省之间的权力划分，能够更加有效地促进移民在当地社会的融入和消化。当联邦与省政府就移民问题出现管辖冲突时，应以联邦政府为准，联邦政府拥有最终的决定权。

加拿大的《移民及难民保护法》于2002年6月28日正式生效，法律明确规定“本法为移民到加拿大以及受到放逐、迫害或处于危险之中的人员提供难民保护相关的法律。制定更为清晰、现代的立法以确保加拿大移民以及难民保护体系能够适应新的挑战及机遇”。这部法律共分为五个部分共275条。五部分的内容分别为：第一部分主要规定了迁移加拿大的外籍人员的条件及办理手续，包括入境加拿大的条件，将出入本国的外国人分为移民、临时出入境人员和永久居民，重点对移民进行了规定，并将移民分成三大类——家庭亲属类、独立移民类和难民类移民。另外，还规定了外籍人员的入境、居留、不准入境、驱逐遣返等手续。第二部分是难民保护，主要规定了加拿大拟保护的难民范围，即公约难民和其他需要保护的人员、申请难民资格的程序、对难民资格的审查、遣返手续等。第三部分为执行，对违反移民法律的行为进行打击和处罚，包括打击运送非法移民和贩卖人口的行为、伪造出入境证件的行为等、处罚措施及执法程序。第四部分为移民及难民委员会。移民及难民委员会包括难民保护法庭、难民上诉法庭、移民法庭和移民上诉法庭，规定了各法庭的组成、运作、诉讼程序等。第五部分为各种名词术语的解释、说明等。加拿大还根据《移民及难民保护法》制定了《移民及难民保护条例》，对《移民及难民保护法》进行了细化规定，共分为21章，包括出入境手续的具体办理、申请永久居民的条件和选拔办法、遣返、拘留手续、各种费用等。同时，加拿大属英美法系国家，判例在移民法中也具有法律效力。

（三）英国

英国1971年《移民法案》（The Immigration Act）是英国移民法系统中的基础性法律，奠定了英国移民法体系。这一法案不仅涉及实体法内容，还对程序性事项作出了相关规定，如《移民法案》规定由英国上下众议院所行使的“否定方案”，任何对移民法律、规则作出的修改，只要上议院或下议院有议员对这一修订提出行使“否定方案”，那么这项修改就无法获得法律认可的效力。除1971年《移民法案》之外，截至目前，英国上下议院还通过的移民法律包括1988年《移民法》、1993年《庇护和移民上诉法》、1996年《庇护和移民法》、1997年《特别移民上诉委员会法》、1998年《人权法》、1999年《移民和庇护法》、2002年《国籍、移民和庇护法》、2004年《庇护和移民法》、2006年《移民、庇护和国籍法》、2007年《英国边境法》、2008年《刑事司法和移民法》、2009年《边境、护照和移民法》及2014年《移民法》。英国是判例法国家，因此判例在移民法中的地位同样得到认可。在移民案件审理中，英国法庭应当遵循上级法庭或是本法庭之前对于同一条款所作出的判例。

与英国其他法律相同，《移民法案》的立法也是由英国议会负责，《移民法案》想要正式成为立法同样必须获得上下众议院的批准。反言之，如果只是对《移民法案》中的规则进行修改，虽然能够在实际执法中获得效力认可，但只要上下众议院中有对此修改的规则提出反对意见，那么无法将这一修改视为具有法律效力。(www.daowen.com)

英国属于非传统投资移民国家，1999年英国针对欧盟国家公民推出了投资移民项目，直到2010年后，才开始向非欧盟国家公民开放。投资移民签证为高价值移民（Tier 1）。Tier 1类别签证持有人拥有在英国无限期居住的权利，即定居权。Tier 1移民从经济角度而言，意味着申请者不需要有赞助人（Sponsor），本人就有独立的经济能力在英国生活、经营、定居。

2014年2月，英国移民咨询委员会（Migration Advisory Committee，MAC）递交给英国政府一份调研报告，建议将投资移民资金额度从100万英镑增加至200万英镑。该方案经英国政府修改，于2014年10月出台，并于2014年11月6日正式实施。英国投资移民部门通过评分系统对申请者进行筛选，目前英国投资移民Tier 1可分为企业家（Entrepreneur）和投资者（Investor）两大类，英国政府分别制定了不同的投资经商及对申请人个人背景的要求。

（四）德国

2005年德国颁布新的《居留法》，这标志着全球第三大移民接收国进入了一个新的移民时代，德国是一个移民国家的事实得到了承认。德国的移民法律以《居留法》和《公民身份法》为核心。一直以来，德国政府对移民流入秉持较为宽松的政策，这体现在对外国人购房资格的规定中。德国是世界上少数几个向外国人完全开放房地产市场的国家，不需要考虑购买人的来源地和国籍情况，无论自然人还是法人都可以在德国购买房产。

（五）西班牙

西班牙法律属于大陆法系，宪法是国内最高位阶的法律，之后依次为欧盟法律、国际公约、基本法、平时性法律、皇家法令、皇家立法性规定及政府颁布的规范法律，上述法律效力依次递减。与移民相关的法律主要包括1992年的基本法《公共安全法》、2000年的基本法《外国人在西班牙的权利与自由融入法》、2013年的平时性法律《支持企业家和国际化法》及欧盟的《申根协定》。除此之外，判例也具有一定的法律效力，但仅限于作为上诉理由向最高法院提出上诉。

《支持企业家和国际化法》是西班牙政府出台的一项吸引外国企业家的基本法，通过减免税收、加快外国企业家入境手续、减轻行政负担等一系列方式，明确地表达了西班牙政府吸引外国投资者的目的。为吸引更多的外国投资者，2015年6月28日西班牙政府颁布了《支持企业家和国际化法》的修正案，全文共11个条款。修正案加快了投资移民申请程序，对申请者而言更为便捷。

（六）澳大利亚

澳大利亚《宪法》授予澳大利亚议会以移民法律的立法权，澳大利亚最高法院则拥有移民法律的司法解释权，具体执法由联邦政府管辖。澳大利亚现行移民法律体系由1958年《移民法》、1994年《移民条例》、澳大利亚移民部门颁布的程序条例以及涉及移民事务的公报共同组成。1958年出台的《移民法》是澳大利亚移民法律体系的基础，直接反映出澳大利亚政府对移民问题的政策走向，体现了澳大利亚长期及短期的经济需求和利益。1958年《移民法》共分为四大部分，分别规定了入境、居留及离境，签证的性质，授予签证的条件及移民评分体系。为进一步加强移民法律的行政执法，1977年联邦政府出台了《行政决定（司法复审）法案》，并建立了联邦法庭和上诉法院。1989年澳大利亚政府对1958年《移民法》作出重大修订，将警察执法手册编入《移民条例》。在此之后，随着澳大利亚社会及移民的发展，《移民法》和《移民条例》都经历了数次修订，分别新增了数个重要修正案。1992年《移民改革法》建立了澳大利亚三个移民上诉法庭对移民事务进行双层审理的制度，即第一层的事实审理程序由移民局官员负责，第二层的法律审则由独立于移民局的移民法庭负责。1994年《移民条例》以字母和数字排序，规定了不同类别的签证，内容包括各种签证的定义、条件、要求、审理程序，移民行为涉及违法犯罪的处理，入境程序及难民问题，并附有申请不同签证的12种表格。程序条例称为“程序指导手册”，这一手册是专门解决执行移民法律当中的程序性问题，当遇到法律不清晰或没有明文规定时，就由行政执法部门出台相应的程序规范，以解释的形式指导法律的具体执行，同时也为立法者提供修订移民法律的发展方向。

澳大利亚同为英美法系国家，遵循英美法系的传统，判例法也是移民法律的组成部分，当移民法律、条款或规则不明确时，判例能够起到补充、解释移民法律的作用，具有法律效力。当澳大利亚国内移民法与国际移民公约产生冲突时，应履行国际公约的义务，适用国际公约，包括《关于难民地位的公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《公民权利和政治权利国际公约》《儿童权利公约》。

澳大利亚的国际移民计划分为永久居留移民和临时居留移民两大类。永久居留移民可以在澳大利亚永久性居住、工作和生活，直接享受除了选举权和被选举权以外所有澳大利亚公民待遇。澳大利亚的技术类移民是以申请人在澳大利亚找到工作的可能性或投资经商能力为主要资格审核标准的移民类别，主要吸引拥有特定的技术和能力，可能为澳大利亚的经济发展作出贡献的申请人。此类申请人的直系家属也被划分为技术类移民。技术类移民又可以细分为“商务（投资）移民”和“技术移民”两种。“商务（投资）移民”指有从事工商业或投资经验和技能的移民。澳大利亚的投资移民签证种类较多，以不同的投资额、不同的投资行为为标准，规定了要求各异的投资移民签证。

作为热门的移民国家，澳大利亚政府在接收移民方面始终保持开放性态度。近些年，澳大利亚接收了数量庞大的移民。为进一步加强对移民的管理执法，2015年1月1日，澳大利亚整合移民局、海关部门、海岸执法部门，成立了新的澳大利亚边境警察局，以集中力量管理移民。澳大利亚的移民法律体系较为先进，以记分制为基础对移民进行甄别。同时，澳大利亚政府始终根据社会的发展变化，积极地修订移民立法。在投资移民方面，澳大利亚自1996年8月实施有效期为3个月～4年的长期商务签证政策，投资移民和长期商务签证密切相连。长期商务签证是投资移民的第一步，给予有意向投资者签发的一种多次往返，有效期为3个月～4年的工作签证。但是，长期商务签证持有者及其家庭成员无法享有签证签发国的社会福利。长期商务签证申请时只需一个合理的商业计划和计划投资的数额，并非真正需要申请者投资。

对于投资移民，澳大利亚政府一方面欢迎外国投资者前来澳大利亚，联邦政府对移民引入十分重视；另一方面采取理性且科学的立法态度，不断对投资移民制度进行改革、更新和修订，确保投资移民制度能够与时代发展保持一致。澳大利亚政府明确表明澳大利亚需要的是能够推动本国经济发展的投资移民。澳大利亚重视投资者的经商能力，对投资资金来源合法性和实际经商活动的要求严格，拒绝非法投资者通过投资移民渠道换取澳大利亚的国籍或永久居民身份。2016年年底，澳大利亚移民和边境保护局宣布，澳大利亚政府正在研究一种全新的投资移民类别（即“企业家签证”），以期帮助投资移民更容易入境并且生活在澳大利亚。这一新的投资移民签证强调商业计划的创新性，投资资金将由第三方账户进行管理。澳大利亚政府对投资移民的选择呈现精细化发展，期望能够通过制度化的筛选程序，选择具备一定素质和能力的投资者前往澳大利亚定居和经商，以切实推动澳大利亚经济的发展。

（七）加勒比地区国家

这一地区实行投资入籍的投资移民政策在近些年引发了全球较高的关注度，主要原因在于加勒比地区的投资移民政策普遍缺乏有效监管措施与必要的透明度管理手段，导致投资移民渠道频频被不法人员利用。事实上，圣基茨和尼维斯是全球最早推出投资移民政策的国家，它的投资移民政策于1984年通过《公民身份法》确立。该地区的其他国家在2010年之后陆续推出政策相似度极高的投资移民政策。实行投资移民政策主要是为了振兴本国低迷的经济状况。目前，加勒比地区国家投资移民政策普遍是通过捐赠或购买当地房产的方式直接获得护照，同时，这些国家普遍推行无税负制度，是世界闻名的离岸中心，使得通过投资移民方式获得加勒比地区国家的护照有更大的可能性卷入犯罪活动。圣基茨和尼维斯的投资移民政策正是一个典型，美国财政部在2014年明确警告“圣基茨和尼维斯的投资移民项目被非法利用，通过投资行为换取护照是助长了金融犯罪”，并且美国财政部还特别对获得圣基茨和尼维斯护照的几名伊朗人发出警告，美国政府认为这些持有圣基茨和尼维斯护照的伊朗人参与了袭击英国驻德黑兰使馆的活动。对此，圣基茨和尼维斯政府自2011年12月以来暂停接受来自伊朗的投资移民申请，在此之前，圣基茨和尼维斯投资移民项目的主要申请者来源地即为伊朗。