光緒三十三年四月三十日（1907年6月10日）

奏爲大局阽危，謹擬預備立憲階級，請旨飭議施行，以期維繫人心，鞏固邦本，恭摺仰祈聖鑒事。

竊臣此次入都陛見，迭蒙皇太后、皇上訓誨周詳，并諭以行政之要，在於上下一心，内外一氣，事事認真。仰見聖謨宏遠，力戒因循隔閡之至意，此誠致治之本原，而即立憲之精義也。

臣伏讀上年七月十三日上諭：廓清積弊，明定責成，必從官制入手。又伏讀上年九月二十日上諭：此次厘定官制，據該王大臣等將部院各衙門詳核定章，業經分别降旨施行，其各直省官制著即陸續編訂，仍妥核具奏。等因。欽此。臣在兩廣總督任内，接厘定官制大臣電，以外省官制分第一層、第二層兩種辦法，究竟程度何者爲宜，業經臣電覆以第二法於現行之制無所出入，第一法博采衆議，大率爲實心改革者人人意中所有，既與各國立憲官制不甚相遠，請即毅然行之等語。誠以預備立憲，固在事事認真，而政治機關非斟酌變通，無以收推行盡利之效。

臣通籌中國情形，旁采列邦憲制，以爲今日亟宜詔示天下臣民，以預備立憲之階級，敢爲皇太后、皇上縷晰陳之。

竊觀今日世界殆無無憲之國，無論何種政體變遷沿革，百折千回，必歸依於立憲而後底定。中國三代後之天下歷祈最久者，無如漢唐宋，而唐宋不過三百年，東西漢不過四百年，即上溯姬周亦不過八百年。立憲則萬衆共戴一尊，即萬年不易二姓。是定一統之天下者，太祖、世祖；定萬年有道之天下者，我皇太后、皇上也。

然欲行立憲，其預備之方法不應托諸空言而當見諸實事，不必設爲理想而可得之模範。何謂實事，如改更外省官制及設立資政院是已；何謂模範，如開都察院會議以代下議院及各省設咨議局會議，各屬設議事會是已。

欽惟上年諭旨，原以變通官制爲立憲之豫備，又以厘定外省官制爲飭治恤民之要務，煌煌聖謨，中外同仰。乃厘定外省官制之舉，始而電詢則各疆吏意見不一；繼而擬出草案，言者又謂爲可緩計。自飭議至今，已逾半載，而改定之制、頒行之期，尚無端緒。來揣摩之疑，召議刺之口，非所以示信於天下也。

論者不過謂無經費，殊不知現在各省局所林立，大省經費不下數十萬，小省亦不下數萬，臣核草案，所擬如督撫幕僚及布政五使下而至佐治各員，添官均非甚多，若以各省局所經費及州縣延賓幕者，移爲此用，似未見其不敷也。

議者又謂各省水旱頻仍，民情惶懼，不如俟年豐人樂，然後議行。竊謂改官制者乃以求治，如官制果行，任用得人，則民政、財政、學務、實業無一不舉，水旱盗賊自可設法補救，不至如今日之甚。即如外官之制，多因前明，然流寇會匪之亂無時或息，是地方不靖未始，非官制未善有以致之，此断不可缓者也。

議者又謂無人才，不知人才之興端由作育，如昔之捐保叢雜，考核無法，則有用可化無用，中才可成下愚，以言求才亦自不易。若官制改後，人有專責，職有專營，修舉者進，廢弛者退，何患無才。今學堂廣立，專門日多，皆以待國家之用，豈慮少任使之人。唐臣陸贄曰：棄短録長，則時無可棄之士。此皆不必慮者。

總之，現議官制已係酌就時宜，將來尚須厘改方合憲法，并此不能，何望進步。伏懇嚴飭總司核定官制，王大臣迅速議上，以慰中外望治之忱。臣伏讀厘定官制，上諭應行增設者，資政院爲博采群言，着以次設立等因。

查資政院議案以恭繹諭旨，大權統於朝廷，庶政公諸輿論。若仍用保舉、徵辟之法，與原設政務處無異，即與諭旨公諸輿論之意不符。惟專設一輿論總匯之地，并以百數十人爲四萬萬人之代表，通國之欲言於政府者移而歸諸資政院，仍限制該院衹有建言之權而無强政府施行之力，使資政院當輿論之衡。政府得安行其政策，用意至爲深遠，與日本初設元老院之意隱相吻合。而資政院官制參議員有欽選、會推、保薦三種辦法。其督撫保薦者由省學務公所及教育會、商會、地方自治各局所，先行公舉，惟合念二行省，共舉六十六人，似嫌其少。然甄擇地方之代表，預樹國會之先聲，盤庚誕告，有衆咸造王庭；周禮司寇，致萬民於外朝。而詢國危國遷，不必侈談歐制而固己訴合古初，此爲立憲國骨髓之所在。應請重申前旨，即按照前議官制增設資政院衙門，宣示該院辦法，庶天下臣民曉然。於十年准備，有息息相通之隱，而民氣疏達，不致横决難收矣。

督撫者，外省最高之行政官，即政府之代表也。乃者西人既笑我十八省爲十八國矣。以臣觀之，□持十八省而已，此省與彼省固疆綫之甚分明，前任與後任又意見之難融洽，推而至於司道府州縣皆然。若明定憲法，則無論此省與彼省，前任與後任，咸奉憲法爲依歸，如神聖之不可侵犯。

查日本自明治四年至二十三年，歷次派員赴各國考察，始草定議院章程，綜二十年間派員考察者凡三次，比其回國，則予以起草或總纂之責任。其擇方也嚴，故其收效也宏，頋日本幅輮狹，又先罷諸藩之制，故朝廷之命令，推行舉國而無阻。

中國各省輒藉口於因地制宜之習慣，於是彼一是非，此亦一是非，論者不揣其本，更托爲中央集權之説，欲收一切財政兵權，以爲暗師日本削藩之議，不知中國幅刊固非日本所可比例，且軍興以來，督撫之權似已稍重，然進止機宜，悉秉廟謨，大難敉平，幸賴有此。(www.daowen.com)

中國政體早含有中央集權之習慣，天下更安有無四方而成中央者哉。恭繹列朝聖訓，於治民禦侮皆注重疆臣，以矯宋明重内輕外之弊。近如英之屬地，美之各省，亦不能不委重權於駐守之臣及一省之長，更可證四方之與中央有相爲維持之道也。故今日扼要之圖，不患不能齊一天下之命令，而患不能齊一天下之心志。欲先齊一督撫之心志，則宜寓下議院之制於都察院，以考核督撫，而令各督撫於年終派員來京會議於資政院、都察院，以講求實政而漸謀劃一之法。

蓋各省風氣不同，財力不同，或東南已有燦具之規模，西北尚少開通之氣象。或一以經費較充而新政漸興，或一以籌措維艱而舉行尚緩，或名爲已辦而實托空談，或勉爲創行而轉滋流弊，皆非詳爲考核，將再數十年恐亦無成效可言。

近各省所造州縣事實，雖皆按門臚列，殊不盡確，此宜以歲終督撫所報下之都察院，令某道應管某省事務，御史考核所報之虚實。凡京官籍隸某省及雖非本籍而曾官某省并各省紳商確知本省情形者，皆准具議單。與某道考核之議詢謀既同，與督撫所報不符，凡虚而不實，辦而非善，暨各省已行而一省未行者，皆下該省詳核具復。既復而仍欺罔推諉者劾之，有應行而難行，或應另籌辦法者或應改良者，均令督撫於年終派員來京赴資政院、都察院會，議漸規劃一辦法，既决議則禀政府，請旨行之。督撫堅持異議而實玩愒者、紛更前政而無補實際者，亦由御史劾之，辦理有效者奬之。此所謂一督撫之心志也。

一省者府州縣之所積也，其風氣之不同，財力之不同，此州縣之視彼州縣亦猶此省之視彼省也，則宜於各省城設咨議局，選各府州縣，紳商明達治理者入之；候補各官及雖非本省官紳而實優於政治、熟於本省情形者亦入之，皆由督撫會集官紳選定，仿日本、臺灣以總督充議長、次官以下充副議長辦法，凡省會實缺各官皆入咨議局。

督撫監督之議法有三：一以州縣所報政事詢之紳商而核其虚實；一令在局各官員紳商條舉利病而下之州縣，詢其能行與否，并酌籌劃一辦法；一令州縣於上司政令有所難行，轄境利病有所興革，皆准本人來局會議，其歲終會議則由州縣官派得力紳士來省赴院禀議，一如各督撫派員赴京會議辦法。議既决，則請督撫批准行之，欺罔推諉者劾之，有效者奬之。凡咨議局議行者，後任督撫不得輒改，下至州縣亦如之。此又以齊州縣之心志也。

其尤要都察院會議、各省咨議局會議未開議之前，朝廷推廣應行研究之條文，先期延請通人編爲講義，頒示京外各官，使人人備有普通之常識，庶莅會時咸知以法律爲歸宿，而不至以意見爲是非，能由京師各部院爲之倡率，則造車合轍，内外顯然，更爲握本探源之辦法。

如蒙俞允，應請飭下總司核定官制王大臣詳訂會議規則，咨行各省，俾資遵守。此以都察院代下議院即國會也，省城咨議局即各省之總議院也。如是猶恐鄉里民情不通，民識不開也，則宜議設府、州、縣議事會。

查憲政原理，苟非人民得有參政權者，决不足語于立憲，歐美憲法往往有其國之君主褫奪人民之權利，徵收不法之租税，横暴過甚，於是人民各思自爲保障，激于反動，而成爲民約憲法。

難者必曰我國家深仁厚澤，所以保障吾民者既周且至，何爲必導以爾法而自擾乎。是説也，臣嘗疑之，雖然以一人而保障千萬人與千萬人之自爲保障且使一人之地位愈益鞏固，其爲得失相去何如。且閉關時代所謂保障吾民者，施之也或易，今且情見而勢益絀。自五洲交通，國與國之人民日相見於盤錯之地，設彼國之人民人人能自爲保障，而我國之人民必依賴少數人之保障，而此少數之人者又浸淫失其保障之具，其爲得失相去又何如。且所謂人人自爲保障者，非謂軼出乎一人範圍以外也，本人人心意之所同而制爲一定之憲法，一人遵守之，千萬人亦遵守之，此即所謂法人也。

惟其制定之在上，故謂之欽定憲法，惟仍須得人人心意之所同，故上下議院之制不可不預備。臣已請速設資政院以立上議院之基礎，并以都察院代國會，以各省咨議局代議院，擬請於各府州縣繁盛地方及通商口岸，皆設議事會，令官紳商耆集議，附設自治研究會以講論國民一體、各項選舉、各項徵税之格令。庶上可膺資政院之保薦，下可成府州縣議會之組織，而範圍保障吾民之效自可待收，此皆預備立憲之階級也。

以上各節，非先頒行厘定外省官制及設資政院，則不足昭示天下人之信義；非在京設都察院會議、在省設咨議局會議，則不足提振行政官之精神，而亟亟焉爲培養全國命脈計。即爲憲政本原計者，則地方議事會與地方自治，二者相爲表裏，其尤要也。

夫國家之有人才，猶地中之有水也，大者爲江河，小者爲溝洫，順水之性而已，湮之决之，奔潰十里。嚮恃水以爲利者，而今適蒙其害，豈水之過哉，水失其性使然也。國家之於人才也亦然，若此爲選舉時代，若此爲科第時代，以爲人才所歸宿而可以入吾縠中也。科第既廢，選舉又不復行，則彼所謂人才者，挾其聰明才力，安肯寂寂焉以待死牗下？遇有驚異可喜之境，即不啻負之以趨，待其趨焉而始爲催挫薙獮之計，摧挫薙獮之不盡。向恃人才以爲用者，今惟人才之爲患，是豈真人才之過哉？顧又戚戚曰無人才，無人才將彼所謂人才者别有所謂，聰明才力抑僅此二三獧薄與夫尸屠餘氣自命老成者，流以浮沉没齒。此臣所竊竊然引爲疚心，而欲以地方議事會與地方自治爲歸納人才之地，使此輩聰明才力務合於正當之作用，而不至恣肆潰决，使嘯聚海外者爲同聲之應，夫亦聖明所垂許而四萬萬人所馨香禱祝者與。至於立憲之利與不立憲之害，上年考查政治諸臣回國言之已詳，無庸臣之多贅。

所有微臣怵于大局顛危，謹擬預備之憲階級，請旨飭議施行各緣由，恭摺具陳，伏乞皇太后、皇上聖鑒訓示。謹奏。

光緒三十三年四月三十日。

《岑制軍奏陳預備立憲階級摺》，上海《時報》光緒三十三年五月十三日（1907年6月23日），第4版，第1—3欄；光緒三十三年五月十四日（1907年6月24日），第4版，第2—3欄