光緒三十三年四月初二日（1907年5月13日）

竊維體國經野，爲政治之良圖；興屯實邊，實保疆之至計。我朝威棱遐播，版圖式廓，西北方域，敻軼前代。列聖規模閎遠，戍衛各藩，視如内地，而形勢之輕重緩急，亦即與爲轉移。是以前代以陰山、大磧爲塞，我則以外興安嶺、蔥嶺諸山爲塞；前代以匈奴、回紇爲外國，我則以英、俄爲外國。庫倫、烏里雅蘇臺、科布多、青海、西藏諸將軍、大臣，即漢之度遼將軍、護羌、西域諸校尉，唐之安北、安西諸都護，明之九邊督撫也。漠北、漠南、青海、西藏諸蒙部土司，即漢之保塞屬國，唐之羈縻北州，明之九邊衛所也。

現在時局日艱，新機日辟，凡列邦於所屬之地，皆設法拓殖，經營保衛，化灌莽爲田園，變窮荒爲都邑，遂令民生日聚，邊衛日充，屬地之在其國者，咸成屹然不可動摇之勢。而我西北各邊，自准回蕩定，文治武衛歷百數十年，迄未大議整飭，財日以匱，民日以困，治日以窳，兵日以弱，即是晏然無事，已不可支，何况界約屢更，事變日迫，不爲補救，必悔後時。惟改設行省之議，即重大而難行，開闢利源之規，非倉猝所克舉。惟有先圖近邊之樹立，再議遠塞之恢張，分次第以推行，期根本之漸立。不必徒改制之名，而當先盡振興之實；不必大耗度支之力，而當先謀生殖之圖。謹將酌擬變通辦法，縷晰陳之。

一、辦法分次第也。西北各部、蒙古内外各盟及科布多、阿爾泰、青海，計之不下二百數十旗之多，欲一律議整頓辦法，實非旦夕所能奏效。現在内蒙古之哲里木、卓索圖兩盟各旗，多已開墾，分設郡縣。烏蘭察布、鄂爾多斯墾務，近年辦理有效，日見暢興。此外昭烏達、錫林郭勒兩盟各旗及阿拉善亦多先後開墾，間有漢民村落，商埠廛市，如内地之繁盛者。近來駐防軍，設巡警，辦厘税，有民可治，有款可收，迥與烏、科諸城之荒塞寥落者不同。歷代經營漠南，以邊内爲根本，現在經營漠北，尤當以漠南爲根本。近年京外臣工條奏西北布置者，亦謂熱河、綏遠當先改立行省。臣熟籌統計，東三省自光緒初年以疆臣實力經營，至今三十餘年，奉天州縣數目，僅可與貴州相頡頏；熱河、綏遠附近州縣，尚不如奉天之多，欲議建省，自屬不易。擬參仿東三省原設將軍辦法及熱河都統管理熱河道、伊犁將軍節制伊塔道之例，凡熱河、察哈爾都統，綏遠城將軍，均令專轄一方。所有地方文武，統歸節制，考核一切。升調補署暨行政事宜，均由該將軍經理，以一事權。總之，熱河、察哈爾爲東三省之輔車，庫倫之後路；綏遠爲甘、新之輔車，烏、科之後路，而屏障雍冀，翼衛神京，則三處皆扼建瓴之勢。使該三處開闢有效，漸具規模，再推之庫、烏各城，自易爲力，此必宜及早經理者也。

一、官制宜變通也。原設各邊將軍、都統、大臣等，皆以奮武爲重，故於墾林生財之本，學校教育之源，皆鮮議及者。近則浸以廢弛，并武備一端，亦有名實俱廢之弊。北陲萬里，何以自存。又，察哈爾都統、綏遠城將軍於邊防皆非專管，事涉旗務，在察哈爾地面則地方官必須會同各旗總管；在土默特地面者，必須會同參領。而陝西神木又設有理事同知，寧夏又有理藩院司員，皆爲理蒙專官，歸省院節制，不屬將軍。陝晋近邊若河曲、神木、府穀、定清各縣，亦緣向來習慣，理受民詞，紊亂牽制，莫斯爲甚。熱河未裁總管、税員以前，弊亦如之，改弦更張，自不容緩。擬請將熱河、察哈爾都統，綏遠城、烏里雅蘇臺將軍，庫倫、科布多、阿爾泰、西寧、西藏大臣，均改名巡撫，加兼陸軍部侍郎銜。原設副都統、參贊大臣、幫辦大臣有二三員者，均仿東三省奏准新制，於巡撫下改設左右參贊一二員。各邊有内閣部院人員當差者，有用章京名目者，擬酌爲歸并，設旗務、民政司使各一員。凡原設、新設各官及財政、學務、工商、郵傳各事，皆由民政司總之；凡原設駐防及交涉蒙務、陸軍各事，皆由旗務司總之。另設理刑專員，以重司法；附設蒙文學堂，以育治蒙官吏之才。照政務處議准成案，凡原設將軍、都統、大臣改設巡撫以下各缺，皆旗、漢兼用，以邊省撫藩、各部侍郎、左右丞開單請簡，以廣取才之路。所設地方各官，應概用府、州、縣，不設道員，以便徑隸於民政司。如此則職掌既分，庶務自舉，仍責令該將軍等將招民墾荒、興學、陸軍、巡警及各項實業如何次第整理之處，分晰奏陳，以辟榛荒而收實效。

一、墾務宜先舉也。墾草創邑，辟地植谷，爲富民之本計。遠而周漢，近而歐美，亦皆以是爲重。即如奉天之昌圖、吉林之長春，其始皆蒙旗曠廢之地，近來地闢民聚，徵收所入，合之公私，均將百萬。設不墾闢，何以致之？今西二盟墾務已有端倪，宜推及於阿拉善及漠北之扎薩克、三音諾顔各旗。熱河所屬昭烏達盟之敖漢、巴林各旗，均已先後議墾，宜推及於烏珠木沁、扎魯特及漠北之車臣、土謝圖各旗。錫林郭勒一盟較爲磽瘠，然不乏可墾之地、鹽礳之利。總之，守邊之本，足兵足食；諸侯之寶，土地人民。墾務不舉，則無食無人，而兵亦無由練。自非沙磧不毛，未有不宜墾荒者。近年漠北如庫倫後山，多已開墾，各旗私放者亦復不少。經始之要，重在開地，不重收税，插荒之類，皆可緩議。凡能募商民墾地千畝、招民二十户以上者，給外奬；墾地萬畝、招民二百户以上者，給内奬。無論漢蒙官商，一律照奬，則墾地之盛，邊民之集，計日可待。此外，礦産、鹽地、森林、漁業，但能創辦有效，均宜給奬。厘税者，取才之末；墾務者，殖財之本。其本果裕，厘税必豐，美利無形，足財有道，此開邊之要著也。

一、蒙旗出路宜變通也。我朝肇興東土，奄有中夏，微、盧、彭、濮實在東方。厥後征討准寇，戡定西域，折衝禦侮，亦資蒙部。而二百年來定例，王公以上列侍衛，臺吉以下遴用卒，鮮非所以示大同、勸藩部也。唐之將相，多出諸藩，李光弼、渾瑊、李光顔之倫，稱於史册；元之將相，色目人尤多，明之開平諸王、恭順諸侯，皆蒙古也。其宗教則全尚喇嘛，係本明張居正等柔馴蒙古之策，而迷信日深，丁口日少，人才不出，弊亦叢生，此亦應酌籌默化潜移之法。張之洞前撫山西，有設土默特蒙學之議，近年奉天蒙部設立學堂，亦請蒙生畢業一體奬勵，此最善法。現如喀喇沁、科爾沁等部，風氣漸開，亟宜設法提倡。擬請令各將軍等遍飭各部設立蒙學，并於駐扎處所先設中學堂，凡蒙生皆從寬收録，學成畢業與京外旗漢各生一體任用。如此辦理，不獨激勸有術，生其向學之心，且可使剃度日稀，漸化顓愚之習，此開蒙智之要者也。(www.daowen.com)

一、疆域宜區劃也。現議改制，自近邊爲始，應先從熱河、察哈爾、綏遠城辦起。擬以承德、朝陽二府合卓索圖、昭烏達兩盟各旗，名熱河省；以直隸張家口、獨石口、多倫諾爾三廳，山西之豐鎮、寧遠、興和、陶林四廳，原管察哈爾左右翼地段及附近寺院、馬牛羊牧廠、王公各廠并錫勒郭林一盟地，取元上都開平路之稱，令都統移駐適中之地，名之曰開平省；以山西歸綏道之歸化、薩拉齊、托克托城、和林格爾、清水河五廳，新設武川、五原、東勝三廳，合烏蘭察布、伊克昭二盟及阿拉善一旗，并陝晋向理蒙務各邊州縣隸之，名之曰綏遠省，暫駐綏遠。俟荒墾大闢，規模漸具，應移治五原，以北接烏、科，西連甘、新。以上統爲北三省。西藏交涉極重，商埠將開，亦宜及早議辦。現設滇蜀邊務大臣，擬以原來察木多地，東括打箭爐，南至乍丫，西至寧静、屬滇蜀大臣，名曰川西省；布達拉及扎什倫布、阿里，則仍屬之駐藏大臣，名曰西藏省。其庫倫、烏里雅蘇臺、科布多、阿爾泰、西寧各大臣所管地段，均毋庸改更。有内地商民聚居，在無論城市、臺站，均設府州縣；其地當要害，及有泉可引、有田可耕、有礦可開者，亦酌設府州縣，招徠商民實之，由該將軍等奏明辦理。

一、邊衛宜漸修也。各邊旗、緑等兵，器械朽鈍，訓練不講，名爲制兵，實與民同。蒙兵性質健壯，然無餉無械無操法，欲備緩急，萬不可恃。現在籌款萬分爲難，惟有先立軍學之一法，擬各將軍所駐地方，皆設陸軍小學堂一所。熱河、察哈爾、綏遠城三處，練兵處奏准設陸軍小學堂一所，擬均改設陸軍中學堂；庫倫所屬扎薩克圖汗、三音若顔兩部，科布多屬之杜爾伯特一部，阿爾泰屬之烏梁海一部，西寧所屬之和碩特一部，均分設陸軍小學堂一所；滇蜀、駐藏大臣亦暫設陸軍小學堂一所，皆選蒙、漢土司等子弟合格者入學，將來成才日衆，造就日宏，諸藩材武之才，必不勝用。其軍隊，則酌量各邊財力，熱河、察哈爾、綏遠城、滇蜀、駐藏大臣皆先練陸軍一混成協，庫、烏、科、阿爾泰皆先練步、馬各一標。暫時款如不敷，不妨酌减，或則練巡防隊，以緝盗賊、通郵傳、衞商民。蓋軍學之建，以開風氣；軍隊之練，以資鎮攝，而邊衛亦庶可密矣。綜計西北大勢，綿亘至廣，聖朝肇造，因俗施治，疆索啓政，蓋亦惟當日之所宜。刻下時局日新，難循舊轍，改弦更化，當賴聖人。即如西北各邊，自咸豐以來，屢次議界，有斂縮而無展拓，豈真政府昧於方域，疆吏甘於割棄，亦以承平日久，百務皆弛，人堅我瑕，人實我虚，無絲毫可恃者在也。臣於二十七年兩次奏陳蒙旗墾務，仰蒙聖明鑒察，派員派理。現在西墾經營頗有端緒，蒙部風氣亦漸開通，鄰國紛争甫戢，方修内治，此又時之不失者也。論者每謂新疆建省三十年，尚無成效，又或謂任事乏人。懲羹吹賫，如先儒顧炎武所言，興塞下屯，邊氓必擾，開膠萊之河，山東必亂者。竊謂北陲不治，已逾百年，及今弗圖，隱憂滋大，宜存得尺則尺之心，斷無因噎廢食之理。元魏以不用改鎮爲州之議，遂成孝昌之亂；明臣李若星謂遼事邊事之起，皆由不設民官。

今東省既經變通政治，西藏亦宜認真整頓，獨至蒙部雖派重臣調查，仍未見之實行。在樞臣或驟議興革，得人爲難，坐此因循，未遑舉辦。然人才以誠求而始得，必歷試而始彰。即如臣昔舉貽穀辦理蒙墾，貽穀并非夙悉墾務之人，臣不過見其任事實心，乃經營數年，成效遂著。樞臣果能留意人才，則此等實心任事之人，何求不得。若晏然坐視，必待祸至患生而始變計，則又臣所不忍言者。現擬各條，或本有根基，或但立綿蕞，既不致多糜帑項，亦不虞大駭物情。至於便利交通，重在路電，應由郵傳部詳細籌度辦理。

臣愚慮所及，不敢避越俎之嫌，懷出位之戒。謹縷晰上陳，伏懇聖慈俯賜省察，不勝悚惶屏營之至！

《兩廣總督岑春煊統籌西北全局酌擬變通辦法摺》，四川省民族研究所《清末川滇邊務檔案史料》編輯組編：《清末川滇邊務檔案史料》（下册），北京：中華書局，1989年，第921—927頁