国有企业的有效监督管理一直是理论界和实务界探讨的重大问题。处于不同行业的国有企业，其功能目标、产权结构、考评考核等均有显著区别，应实施分类监管。对国有企业性质和功能的准确界定是完善国有企业监管的前提条件。

对关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、提供重要公共服务、重要前瞻性战略性、基础性支柱性产业的国有企业，必须由国家独资或绝对控股，不能实行政企分开、政资分开。因为政府受全民委托对这类国有企业享有所有者权益，如果政企分开，则意味着政府放弃了所有者的权利，国有企业就变成经营者自己的企业了，实际上私有化了。政企不分开，并不意味着政企之间的关系不进行改革。“政企的关系是需要调整的，政府不能管得太多太细太具体，应该给企业宽松的环境和更多的经营自主权，这是一个度的调整，一个量的改革，政企分开是一个质的改变，使国企彻底变为民企，这不是国企改革的目标。”^[17]这类企业的管理者，承担管理公共财产的重任，属于国家公务员或“准公务员”，享受公务员的薪酬福利，或者在享受公务员薪酬福利的前提下，根据其工作业绩，设定一个限制性的奖励标准，社会公众享有对国有企业管理者的财产、收入及投资状况等的知情权。对这类企业考核的指标应该是社会目标，而不是经济目标，若以经济效益来考核这类企业，极容易推动这些企业利用掌握的公权力及垄断性资源在市场上进行不正当的竞争，破坏市场规则，最终影响社会主义市场经济体制的建立。

对于一般竞争性行业或服务性行业，由于“来自收入权的利益缺乏可预测性，这种利益便不能为自主的条件提供充分而稳定的主持”^[18]。这类企业宜按照市场化的要求，坚持政企分开、政资分开、政事分开的改革方向，依托资本市场，进行公司化改造，完善法人治理结构，形成以董事会、监事会、经理层为基本框架的决策系统、管理系统和监督系统协调运转、各司其责、有效制衡的机制，实现国有资产资本化，提高国有资本流动性。国有资产监督管理部门对该类企业负有“促进国有财产保值增值”的义务。这类企业考核的主要目标就是效益目标，因为要求其以社会责任为目标也是不现实的，比如，当不同所有制经济之间合并重组、兼并交易后，如果是民企、外企控股，政府的社会目标实际上难以通过其中的国有经济成分来实现。这类企业的党组织领导班子成员、董事长、董事会主要成员、监事会主席及主要成员，属于公务员，由上级党组织和国有资产监管部门管理，考核和激励采用公务员标准；对经理层次的人员，属于职业经理人，在职业经理市场通过竞争选聘，享受市场化的薪酬标准和福利，不享受行政级别，是真正的职业经理人。

现行对国有企业的监督形成了内部监督、政府监督和社会监督三位一体的监督体系。内部监督中，除了明确董事会、管理层和全体员工是内部控制的责任主体外，还应将国有资产管理机构作为内部控制的主体；政府审计部门要转变监管职能和方式，由原来的对国有企业的直接监管变为间接监管，侧重于对财政部门、国有资产等政府监管部门及注册会计师等社会审计部门的再监督，以达到控制审计风险的目的。在强化和完善现有的三位一体监督体系外，还可在会计委派制、独立董事及股东代表诉讼等方面进行探索和完善。会计委派制下会计人员直接对各地国有资产管理委员会负责，与所任职单位没有雇佣与依附关系，在防范会计信息失真及国有资产流失等方面具有较大的作用。独立董事制度是为了平衡财产的所有者与管理人之间信息偏差和道德风险所作的一项外部约束。我国自2001年以来，上市公司被普遍强制性要求建立独立董事制度，对控股股东滥用控股权、关联交易、董事高级管理人员损害公司利益等行为有明显的遏制作用，治理效果较为明显。没有救济就没有权利。我国现行公司法为了保护中小股东权益，规定了股东代表诉讼制度，鼓励符合条件的公司股东对损害公司利益的行为起诉，以保护公司利益和全体股东利益。一旦在国有企业中实施了股东代表诉讼制度，则国有企业将处于全国人民的监督和保护之下，为我国社会主义公有制经济的巩固和发展构筑最后一道法律屏障。

党的十六大以后，我们在中央政府和省地两级地方政府均成立了国有资产管理委员会，国有资产管理委员会代表国家履行出资者职责，享有所有者权益，管人、管事、管资产，既当老板（出资人），又当婆婆（管事），具有双重身份。中央、省、市（地）三级国有资产监管机构的建立和运行，基本上结束了以往“五龙治水”、无人对国有资产保值增值真正负责的局面，国有资产监管得以加强。十八届三中全会《决定》提出要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”，明确了国资委只当老板、不当婆婆的职能定位。

但在监管中仍然存在着中央、地方和行业之间监管政策、组织规划和协调配合等不统一的问题，尤其是随着混合所有制经济的发展，涉及产权的多次流转和变更，对其中国有资本如何有效监管是我国未来经济发展过程中必须面对的一个重大理论和实践课题。

【注释】

[1]《马克思恩格斯文集》（第1卷），人民出版社2009年，第602页。

[2]《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社2000年，第808页。

[3]《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社2000年，第808页。

[4]《马克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社2009年，第45页。

[5]《马克思恩格斯文集》（第3卷），人民出版社2009年，第436页。

[6]《列宁全集》（第10卷），人民出版社2017年版，第53页。(www.daowen.com)

[7]贺雪峰：《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年，第153页。

[8]贺雪峰：《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年，第203页。

[9]李予阳：《做积极承担社会责任的表率》，《经济日报》2010年10月4日。

[10]刘尚希：《贫富差距与共同富裕：从现实到目标》，《中国经济时报》2011年2月21日。

[11]胡德平：《改革放言录》，人民出版社2013年，第65页。

[12]程恩富、张建刚：《坚持公有制经济为主体与促进共同富裕》，《求是学刊》2013年第1期。

[13]《马克思恩格斯文集》（第5卷），人民出版社2009年，第865页。

[14]《马克思恩格斯文集》（第7卷），人民出版社2009年，第497页。

[15]《马克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社2009年，第35页。

[16]《马克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社2009年，第36页。

[17]杨卫东：《国企改革与“再国有化”反思》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2013年第1期。

[18][美]克里斯特曼著，张绍宗译：《财产的神话——走向平等主义的所有权理论》，广西师范大学出版社2004年版，第297～298页。