笔者认为,无偿续期的上述理由均有值得商榷之处。针对上述理由,本文分别阐述如下:
第一,《物权法》规定“自动续期”不等于“无偿自动续期”。“自动续期”是相对于“申请续期”而言,是指建设用地使用权期间届满,土地使用者需要续期时,既不需要向有关部门提出申请,也不需要经有关部门批准即可自动续期,它并不解决续期时是否需要缴费的问题。根据《物权法》第149条的规定,我们既得不出“有偿”的结论,也得不出“无偿”的结论。此外,在《物权法》制定过程中,对住宅地权续期是否收费始终存在争议,由于争议过大,采取了模糊处理的办法,立法者的解释是,如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺少足够的科学依据,几十年后,国家富裕了,是否还要收土地使用金,应当慎重研究,《物权法》以不作规定为宜;而且物权法不作规定,也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。[1]可见,《物权法》制定时之所以没有规定是否收费问题,是因为“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺少足够的科学依据”,并非是因为将来“一定”是“无偿续期”而在当下不作规定。再者,法律已经明确规定,住宅建设用地使用权的期限为70年,如果《物权法》的立法本意是期间届满后自动免费续期,其效果就是无期限,那何不直接规定住宅建设用地使用权无期限限制,反而要求70年再续期呢?以上都说明了《物权法》在住宅建设用地使用权人续期时是否缴费的确存在法律空白。
第二,主张住宅地权使用权无偿续期能够刺激经济发展、保障老百姓安居乐业的理由也不成立。近年来房价一路高涨,一线城市更是暴涨,并非因为需求旺盛,而是投资人将购房作为投资甚至投机工具,利用银行金融杠杆炒作的结果。在“羊群效应”及房价会持续上涨的强烈预期作用下,广大工薪阶层成了高房价的真正消化者,背负着沉重的房贷压力,有效社会需求被抑制,社会财富短期内迅速向炒房者和房地产商聚集,成为当前中国财富分配不均的重要原因之一,严重背离了“安居乐业”的立法目的。著名学者易宪容对中国民生银行联合胡润百富在北京发布的《2014—2015中国超高净值人群需求调研报告》进行分析后,得出中国的超级富豪在以下几个方面与中国的炒房有关:一是房地产业是超级富豪最为聚集、增长最快及占有最多的行业;二是在中国的超级富豪中,15%的人直接与炒房有关;三是一线城市的超级富豪占比最多,为45%,而这些城市的房价最高。从这三个方面来看,通过炒房盈利是当前中国超级富豪财富增长最快的方式。[2]至于有学者主张的通过炒房刺激经济,其危害犹如吸毒,只会带来短暂的、虚幻的“极度快乐”,最终将扭曲整个国家的产业结构,拖累社会经济的均衡发展,甚至导致房地产绑架中国经济的后果。(www.daowen.com)
第三,以农民的宅基地无偿取得且享有永续的使用权为由要求城镇土地使用权无偿续期的理由也不能成立。中国农村宅基地制度是中国特有的一项土地制度,是集体化的产物。在土地改革和农业合作化时期,宅基地属于农民私有。随着新中国社会主义改造的完成,宅基地的所有权和使用权相分离,所有权归各种形式的集体所有,农民仅享有宅基地的使用权。宅基地使用权属于用益物权,与城市建设用地使用权不一样的是,宅基地使用权是无偿取得,且无期限限制,但不得抵押。近年来,关于宅基地有偿使用的呼声日渐高涨,国家也开展过宅基地有偿使用的试点。1990年1月,《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》对宅基地使用权有偿使用进行了详细的规定,但1993年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中明确取消了农村宅基地有偿使用费。我们要理解宅基地使用权的无偿性与永续性,就必须把它置于中国长期实行的“重城轻乡”的城乡分割的二元结构的背景下。一方面,新中国成立初期,为了实现国家工业化战略目标,农民的土地无偿收归集体所有,城乡户籍制度的严格管理限制了农村人口向城市迁移,作为对价,农民无偿享有宅基地的使用权;另一方面,在城乡二元结构下,农民享有较低限度的社会保障,在改革开放以前通过工农业产品价格剪刀差支持工业和城市,改革开放以后,通过农民工廉价的劳动力支持工业和城市。因此,在我国城乡二元结构没有彻底废除的时代背景下,宅基地使用权的无偿取得及无期限使用承载着较大的政治和社会功能,是符合我国国情的适宜的制度安排。可以预见的是,随着生产力的不断发展,会有一系列有利于城乡二元结构改变的制度性变革的实施,城乡将逐步实现均衡发展、共同富裕、共同进步,届时我国农村土地的集体所有制将变为土地的国家所有制,农村将和城市一样实行住宅建设用地的有偿取得、自动续期制度,以实现城乡住宅土地使用权的平等。
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