顶层设计原本是一个系统工程学的概念，强调的是一项工程“整体理念”的具体化。也就是说，要完成一项复杂工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。对于智慧城市的顶层设计，目前我国还在尝试阶段，还没有发现一套成熟的顶层设计出现。总体来说，智慧城市的顶层设计，是一个城市战略层面的蓝图设计，是从全方位的视角进行智慧城市总体架构的设计，对整个架构的各个方面、各种参与力量、各种正面的促进因素和负面的限制因素进行统筹规划和设计，力争达到网络、技术、产业与应用发展之间的统筹、协调，以便顺利地将智慧城市向前推进。

1）顶层设计总体框架

进行智慧城市的顶层设计，一是要紧密结合城市发展战略，充分考虑城市主体对智慧城市建设的需求，以可持续发展理念为指导，抓住城市演进本质与城市发展关键资源要素进行顶层设计；二是用顶层设计的方法，全面、多维、立体地分析智慧城市视角下的城市要素体系、运行管理体系、公共服务体系、技术支撑体系、法律保障体系、目标评估体系等架构与内在逻辑关系；三是要能指导城市各要素高效、协调运作，形成以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式。智慧城市顶层设计的总体框架可以概括为“一个目标、三个导向、六大体系”（图3-5）。

图3-5　顶层设计总体框架图

（1）一个目标：智慧城市建设目标。智慧城市建设应根据城市的发展现状、历史传承，借鉴国内外的经验，进行资源的优化配置和创新，确定智慧城市发展目标；需要严格按照上位规划的总体部署，支撑城市经济发展、社会公平、环境优美的可持续发展总体目标实现。

（2）三个导向：即问题导向、目标导向和需求导向，是智慧城市顶层设计的重要路径。智慧城市顶层设计应立足于合理设置的智慧城市建设目标，应切实解决或者有力支撑解决城市发展所面临的诸多城市病问题，应满足城市发展、城市功能提升需求，满足城市政府、企业、民众等城市主体的最迫切需求。

（3）六大体系：顶层设计的核心架构。要求利用顶层设计的方法，全面、多维、立体地分析智慧城市视角下的智慧城市基础设施体系、技术支撑体系、业务应用体系、投融资体系、标准体系和政策体系等架构与内在逻辑关系；指导城市各要素高效、协调运作，形成以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式。

2）顶层设计流程

“智慧城市”是一个十分复杂的体系，一般情况下，其包含基础网络、共性平台、数据资源、应用系统、落地实施、绩效考核和产业发展等层次。通过由易到难、建立框架、层层推进、逐步深入的方式，编制智慧城市顶层设计（图3-6）。

图3-6　智慧城市顶层设计工作流程图

（1）明确目标定位，解决智慧城市“为什么建”的问题。智慧城市建设目标定位是整个智慧城市顶层设计的“灵魂”，搞好目标定位设计，要注重把握好三个“结合”，即与城市科学发展的主题相结合、与城市特色和优势相结合、与城市现有信息化基础条件相结合，聚焦居民、政府、企业、生态环境等城市基本要素，着力解决城市发展面临的关键问题，促进城市的全面协调持续发展。

（2）确定建设重点，解决智慧城市“建什么”的问题。基于智慧城市建设目标定位和系统推进的要求，进行智慧城市功能业务架构、系统架构、信息架构等的设计，并明确智慧城市建设重点。

（3）设计实施路径，解决智慧城市“怎么建”的问题。根据我国现阶段基本国情，结合智慧城市系统运作机理分析，智慧城市实施的主要路径如下：①走政府引导下的市场化道路；②因地制宜选择切入点和突破口；③以标准化引领智慧城市规范有序地推进；④智慧产业和智慧应用互动发展；⑤在试点探索的基础上进行示范推广。(www.daowen.com)

（4）制定评价指标，解决智慧城市“建得怎么样”的问题。智慧城市建设的评价指标体系有助于城市决策层及相关机构把握智慧城市的发展水平，从而进行科学、合理的决策；具体实施部门及运营商可通过评价指标体系，对建设项目进行正确的评估，以便找出不足之处并及时纠正，确保智慧城市建设少走弯路，能够健康发展。按照智慧城市建设的目标、重点、路径设计的基本要求，研究制定智慧城市评价指标体系，建立相应的统计工作体系，实现智慧城市评价可量化，为智慧城市建设目标、重点的确定提供更好的基础。

（5）强化科学运营，解决智慧城市“如何保持”的问题。智慧城市项目需要大量投资，而融资仍是智慧城市推进过程中面临的最大挑战之一。目前，我国智慧城市项目资金主要来自政府，或者通过公共部门直接融资，项目的长期运营缺乏可持续性，谋求更多的投融资渠道、确立相对稳定的资金来源是十分必要的。

3）顶层设计需求与作用

顶层设计是智慧城市建设的行动指南，也是检验智慧城市成果的工具。顶层设计对智慧城市建设的成效至关重要，可以说，如果没有一个好的广义智慧城市的顶层设计，则不可能有一个良好的顶端规划与建设实施、智慧化运营、决策管理与智慧服务、惠及民生的智慧城市。顶层设计的好坏决定着广义智慧城市的成功与否及成效大小。

（1）妥善处理局部利益和整体利益的矛盾。城市系统之所以复杂，源于它由多种具有不同利益追求和行为方式的主体组成。社会经济系统的和谐与健康发展，依赖于构成主体（即人类的不同群体）各得其所、有效合作。智慧城市建设参与方较多（包括政府职能部门、软硬件设备提供商、系统集成商、咨询服务企业及公众等），且各方需求、标准、安全保障及技能水平不一致，对智慧城市的建设和运营构成严重威胁。智慧城市建设不是技术的改进或名称的变革，而是对客观现实的深入分析和了解，对相关各方情况和诉求的切实掌握。其中最关键的就是统筹部门利益，形成部门间的整合，防止各自为政的局面发生，并做出合理的安排。顶层设计将最大限度地统筹部门职能和社会资源，畅通资源流动渠道，消除各方资源流动壁垒，使人才、资金、技术等要素和资源高效融合，释放发展潜力。

（2）从城市发展的高度思考和解决问题。智慧城市是城市发展的新理念和新模式，是城市可持续发展需求与新一代信息技术应用相结合的产物，其建设宗旨是优政、强企、惠民。如果智慧城市建设缺失“市长视野”，没有城市发展的高度思考，寻找不到适当的发展路径与建设模式，就无法解决城市问题，城市的发展也就丢失了灵魂。顶层设计并不是要把复杂的、完整的治理机制一下子规划出来，也不是把每个部分的细节和设计方案确定下来，而是在客观地了解和分析事情涉及的所有方面和所有因素的基础上，理清要做哪些事情、现存的系统要发生哪些改变、这些变化将给各方面的利益和位置带来什么变化。

（3）给智慧城市建设提供可持续的指导。智慧城市建设并非一蹴而就，其建设热潮仍将持续，顶层设计正是实现这种持续性的总体规划，既能突出阶段性重点，又能通盘考虑各个环节的衔接配套。智慧城市顶层设计，要对智慧城市进行层层规划、详细设计，勾画出城市发展的宏伟蓝图，并制定行之有效的推进计划：帮助决策者掌握城市未来发展蓝景、时间表、预算投入；帮助职能部门明确业务发展目标，指引其进行业务流程优化；帮助企业找到着力点，参与智慧城市建设。

4）智慧城市战略政策建议

（1）从关注技术与应用到关注人。十年来，我国智慧城市政策关注内容由技术嵌入到应用与服务的智慧化，但是关注城市中公民的内容偏少，在智慧城市建设中过于强调技术的应用而忽视了“以人为本”的核心理念，出现了政府“热”和公众感受“冷”的现象。如何动员公众参与到智慧城市建设中，提升公众的幸福感和获得感是政府在智慧城市建设中亟须考虑的。智慧城市不仅要发展高科技，而且要关注公民的切身利益，以构建良好的社会秩序。以共享作为根本追求，满足人民群众对美好生活的向往。

（2）点面建设向系统性建设发展。首先，加强环境型和需求型政策工具的使用，以出台相关法律法规、进行知识产权保护、考核评价等来创造良好的政策支持环境；加强政府采购与服务外包力度，以竞争刺激市场主体广泛参与智慧城市建设。其次，加强统筹协调，推动多部门更深入、更持续、更广泛地开展合作，减少智慧城市治理的“碎片化”和“各自为营”的问题。最后，由从前以“意见”为主的政策体系向更持续、更有效力的制度体系建设发展。在以往出台的政策中，权威性不足、缺乏制度根据和保障，今后要在制度建设上发力，形成完善的智慧城市制度建设体系。

（3）从政府主导到政府引导、多元主体参与建设。从政策内容和政策工具的使用上可以看出，十年来我国政府一直主导智慧城市的建设，忽视了社会多方的参与力量。从新出台的新型智慧城市评价指标体系来看，政府已经注意到并将市民体验纳入评价考核当中。智慧城市并不是观念、思想的空谈，而是一套城市治理与问题解决方案，它和能源短缺问题、腐败问题、贫困问题等一系列全球性重大问题紧密相关，所以单纯依靠政府大包大揽解决所有问题是不可能的。智慧城市治理需要一个具有整体观念的政府，政府应当具有跨部门、跨界合作的治理理念。对于企业，政府要鼓励和吸引企业参与智慧城市的投资和运营，如互联网金融公司、通信基础供应公司等，吸收广泛的社会资本，减少政府财政负担，探索多元的投资运营模式；对于公民，政府要广泛听取民意，重视公民体验感、幸福感和参与度，建立动态、持久的政民互动平台。