我国政府对澳门恢复行使主权后，中央对澳门具有全面管治权，同时，按照“一国两制”方针政策，要使得澳门特别行政区享有高度自治权。怎么做到这一点呢？在基本法关于澳门特别行政区制度的设计中，建造了一座法律桥梁，把中央对澳门具有全面管治权与澳门特别行政区享有高度自治权连接起来，这座法律桥梁有个名称，叫作“授权”。

澳门基本法第1条规定，“澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”紧接着第2条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”基本法第1条体现了我国的单一制原则，因为单一制国家之中，地方行政区域是根据国家管理需要由中央决定设立的，都是国家不可分离的部分。第2条体现了单一制国家的中央与地方行政区域的权力关系是授权关系。可以说，整部基本法关于特别行政区高度自治权的规定，都是全国人大对澳门特别行政区的授权。澳门特别行政区高度自治权不是澳门固有的，而是中央授予的。从这个角度讲，基本法是一部授权法。

澳门基本法授予澳门特别行政区的高度自治权十分广泛，在这里不可能逐一列举这些高度自治权，但我们可以从以下几个角度来认识这种高度自治权。

一是，从管治权的角度。前面我们讲过，我国政府对澳门恢复行使主权，就是恢复行使对内最高权、对外独立权和防卫权三个方面的管治权。在基本法规定中，防卫权表述为防务，基本法规定，“中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务。”可以看出，在国防事务方面，中央没有向特别行政区授权。对外独立权主要体现为外交权，基本法规定，“中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务”，同时规定，“中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”可以看出，在外交权属于中央的原则下，基本法向澳门特别行政区作出了有限度的授权。对内最高权主要是处理国家内部事务的权力，基本法授予澳门特别行政区的高度自治权，主要集中在这个领域。在维护中央统一领导的原则下，对于澳门的本地事务，基本法将能够授予澳门特别行政区的权力，都授予了澳门特别行政区。

二是，从权力配置的角度。按照基本法的规定，中央在行使对澳门全面管治权时，有些权力由中央国家权力机关行使，比如说，国防权、任命权等；有些方面的权力由中央国家机关和澳门特别行政区共同行使，比如说，修改行政长官和立法会产生办法的权力等；而凡是不涉及中央或内地事务的澳门本地事务，都由澳门特别行政区自行管理。

三是，从行政立法司法权的角度。按照基本法的规定，凡是属于澳门特别行政区高度自治范围内的事务，澳门特别行政区都有行政管理权和立法权；即使是中央负责管理的事务，如果有关全国性法律在澳门特别行政区实施，澳门特别行政区也可以进行本地立法。澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权。澳门特别行政区法院除继续保持澳门原有法律制度和原则对法院审判权的限制外，对澳门特别行政区所有的案件均有审判权。

四是，从授权机制的角度。基本法在明确授予澳门特别行政区高度自治权的同时，还创设了一个机制，可以对澳门特别行政区作进一步授权。这个机制就是基本法第20条的规定，条文是这样的：“澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。”为什么需要这个机制呢？这是因为按照基本法第2条规定，澳门特别行政区必须“依照本法的规定”实行高度自治。这就提出一个问题，如果将来澳门特别行政区需要一些基本法没有明文授予的权力，怎么办？那就只能修改基本法，增加这方面的权力。但大家知道，基本法是宪制性法律，必须保持稳定，不能轻易修改。怎么才能在不修改基本法的情况下，对澳门特别行政区作出新的授权呢？基本法第20条的规定就起到这样的作用。比如，我们现在的澳门大学校园在珠海的横琴岛，本来不属于澳门特别行政区的管辖范围。2009年全国人大常委会通过一个授权决定，授权澳门特别行政区依照澳门法律对澳门大学横琴校区实施管辖。这样，当澳门特别行政区行使这种管辖权时，就是行使基本法第20条规定的“其他权力”，从而符合基本法第2条“依照本法的规定”实行高度自治的要求。从这个规定我们可以看出，澳门基本法对澳门特别行政区的授权规定考虑到各种情况，形成了一套完整的授权体系。(www.daowen.com)

澳门基本法授权澳门特别行政区实行高度自治，是建立在授权理论基础上的。在政治学和法学理论上，无论是联邦制国家的联邦与其成员邦的关系，还是单一制国家的中央与地方行政区域的关系，本质上都是权力关系，但这种权力关系的性质是不同的。普遍的观点认为，联邦制国家中，联邦与其成员邦之间是分权关系；单一制国家中，中央与地方行政区域是授权关系。“分权”和“授权”这两个概念虽然只有一字之差，但有着本质区别，其中最重要的有两点：一是“分权”是平等主体之间的，而“授权”是上下级主体之间的。讲到这里，需要特别指出，那种认为中央与特别行政区之间是分权关系的观点，有些是不了解“分权”的含义，有些是有政治目的的，就是主张特别行政区与中央是平等主体，这实质上是把特别行政区视为独立或半独立的政治实体。二是“分权”制度之下的权力之间具有对抗性，一方的权力可以对抗另一方的权力，而“授权”制度之下的权力是非对抗性的，因为中央全面管治权是特别行政区权力的母体，特别行政区的权力不能对抗中央的权力。明白这个区别，才能真正明白为什么我们要强调授权而不是分权，中央对澳门全面管治权与澳门特别行政区高度自治权之间的法律桥梁只能是授权而不是分权。有关中央授权特别行政区的授权理论的内容十分丰富，这当中最基本的有三点：

第一，授权是以中央对澳门具有全面管治权为前提的。中央要授予澳门特别行政区高度自治权，前提是中央对澳门具有全面的管治权。我们都知道，授权主体进行授权，必须具备两个条件，一是必须具备作出授权的权限，二是必须拥有所要授出的权力。在我国宪法制度下，只有全国人民代表大会才具备上述两个条件。因此，基本法第2条的主语是“全国人民代表大会”，这个主语极其重要、不可省略。宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，宪法还规定，全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”和以法律规定“在特别行政区实行的制度”。因此，我国政府对澳门恢复行使主权之后，中央如何行使对澳门的全面管治权，要由全国人民代表大会来决定。与此相适应，澳门特别行政区接受全国人民代表大会通过基本法作出的授权，也必须承认宪法，承认全国人民代表大会的地位，承认中央对澳门具有全面管治权。因此，授权制度很好地维护了国家的主权，维护了中央的管治权，同时也为澳门特别行政区享有高度自治权提供了坚实的基础。

第二，授权必须明确界定授予的权力范围。有授权就有权力范围，就有权力规限。澳门基本法第2条规定中“依照本法的规定”这七个字，界定了高度自治权的范围，它表明特别行政区没有超出基本法的高度自治权。就基本法授权条文来说，一方面是对澳门特别行政区作出授权，另一方面也对这些授权进行规限，即在授予权力的同时，规限了权力的边界。比如说，基本法规定，“澳门特别行政区保持财政独立。澳门特别行政区财政收入全部由澳门特别行政区自行支配，不上缴中央人民政府。”同时，基本法也规定，“澳门特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”此外基本法还规定了澳门是自由港、实行低税政策等。由此可以看出，基本法在赋予澳门特别行政区独立财政权的同时，也对这种权力的行使作出了限制，它既不能实行高税制、征收关税，也不能大搞赤字预算。需要特别指出的是，经常有人讲，中央与特别行政区的权力有模糊地带，这种观点的背后是分权理论，即所谓“剩余权力”。而按照授权理论，中央与特别行政区的权力是没有模糊地带的，没有“剩余权力”，因为凡是没有明确授予特别行政区的权力，都保留在中央手中。

第三，授权必须有权力监督机制作为保障。有授权就有监督。按照公法上的授权理论，授权者对被授权者的权力行使，具有监督的权力。世界上从来不存在不受监督的授权。基本法虽然没有出现监督这两个字，但通过具体条文规定了权力的监督制度。这种监督既包括特别行政区内部的监督，也包括中央的监督。澳门特别行政区内部的监督最主要的体现是行政、立法和司法之间的权力制约。中央的监督是全面的，必须依照基本法的规定进行。基本法从三个方面作出规定：一是，特别行政区行政长官要就基本法的实施对中央负责；二是，立法会制定的法律，要报全国人大常委会备案，全国人大常委会依照法定程序和法定条件，可以发回报备的法律，发回的法律立即失效；三是，全国人大常委会对基本法有全面和最终的解释权，特别行政区法院如果对基本法的规定作出错误解释，全国人大常委会可以作出新的解释加以纠正等。

基本法规定的授权制度是十分严密的制度，既有一般性的规定，也考虑到各种特殊情况。正是这种授权制度确保了特别行政区依法享有广泛的高度自治权，但始终不是一个独立或半独立的政治实体。在授权制度下，中央的权力和特别行政区的高度自治权是统一的，而不是相互对抗的。当然，任何权力之间都必然有一定的张力，这是权力制约的基础和要求，但这种张力必须通过协商的办法、以法治的手段在基本法规定的轨道上解决。对于基本法创设的这套授权制度的重大政治和法律意义，澳门基本法委员会原副主任李成俊先生有一段深刻的论述。他说，“如果没有授权，就没有‘一国两制’，‘授权’这个概念十分重要。综观世界上许多地方，为了给地方更大权力，就搞‘联邦’，搞‘邦联’，最后导致国家四分五裂。苏联、南斯拉夫解体就是例子。基本法创设的‘授权’概念，首先肯定了中央对澳门具有完整的管治权，维护了国家统一，同时由中央授权澳门实行高度自治，确保了‘一国两制’得以实行，充分体现了我国人民的政治智慧，保障了国家的长治久安。”对李成俊先生的这段见解，我深以为然。