2014年6月国务院新闻办发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书提出，“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督的权力。”这是首次在国家的正式文件中使用“全面管治权”的概念。在此之后，中央文件和国家领导人的讲话多次阐述了同样的观点。比如，十九大报告对十八大以后的工作进行总结时，关于港澳台工作有这样一段话：“全面准确贯彻‘一国两制’方针，牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管治权，深化内地和港澳地区交流合作，保持香港、澳门繁荣稳定。”在阐述“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”基本方略时，作了这样的阐述：“保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变形、不走样。”

对于中央全面管治权这个概念，从它提出那一天开始，就有些人感到不理解，并提出各种疑问。这些疑问集中起来就是一句话，不是说特别行政区实行高度自治吗，中央怎么还有全面管治权。实际上，在我的公开讲话中，2010年就开始讲中央全面管治权，只不过没有引起太多的讨论，当时中央正式文件还没有使用这个概念。为什么我要讲这个问题呢？这是因为我认为“中央全面管治权”这个概念是完全正确的，而且只有使用这个概念，才能把“一国两制”下中央与特别行政区的权力关系讲清楚。

首先，虽然中央全面管治权这个概念是新的，但同样的意思，已经体现在中葡联合声明之中。中葡关于澳门问题的联合声明第一条规定，“中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府声明：澳门地区（包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛，以下称澳门）是中国领土，中华人民共和国政府将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。”在这里，我们不需要深入地回顾历史上澳门问题的形成过程，只需要注意到这样两点就可以：一是，我国政府和人民历来认为澳门是中国领土，只是由于历史的原因曾经长期处于葡萄牙的管治之下，中国政府主张在适当时机通过和平谈判收回澳门。二是，上个世纪七十年代葡萄牙革命后，葡萄牙政府已经承认澳门是中国领土，1976年葡国宪法规定澳门是葡萄牙管辖下的特殊地区。澳门是中国领土，其含义就是中国政府对澳门拥有主权，只是由于历史原因，澳门处于葡萄牙的管治之下，从而产生了主权和管治权在事实上的分离。中葡联合声明第三条关于过渡时期的规定，也反映了这种状态。这一条规定，“自本联合声明生效之日起至1999年12月19日止的过渡时期内，葡萄牙共和国政府负责澳门的行政管理。葡萄牙共和国政府将继续促进澳门的经济发展和保持其社会稳定，对此，中华人民共和国政府将给予合作。”这一条主要说什么呢？就是在澳门过渡时期内，仍然由葡萄牙政府对澳门行使管治权。因此，1999年12月20日我国政府“对澳门恢复行使主权”，最实质的内容就是对澳门恢复行使管治权。在中葡关于澳门问题谈判之前，关于主权与管治权问题就有一场很有名的争论，那是在中英关于香港问题谈判期间，英国政府提出了所谓的以“主权”换“治权”的主张，也就是名义上承认中国对香港的主权，但英国保留对香港的管治权。中国政府坚决反对，认为“治权”是主权的最核心内容，没有“治权”，主权就是空的。中国政府明确提出，中国政府1997年对香港恢复行使主权，是恢复行使包括治权在内的完整主权。由此可以看出，虽然香港和澳门的历史有所不同，英国政府和葡萄牙政府在香港、澳门问题上的立场也有差别，但无论是中国政府，还是英国政府或葡萄牙政府都很明确，中国政府对这两个地方“恢复行使主权”，最本质的是恢复行使对这两个地方的管治权。因此，中葡联合声明中“对澳门恢复行使主权”，最基本的含义是中国政府对澳门恢复行使全面管治权，这一点是毫无疑义的。

其次，从国家主权内涵分析，我国政府对澳门拥有主权，必然具有全面管治权。主权，也称为国家主权，是指一个国家所固有的独立自主地处理对内对外事务的权力。主权作为国家的固有权利，主要有三个方面的权利：对内的最高权、对外的独立权和防止侵略的自卫权。所谓对内最高权，是指国家最高统治权，国内的中央和地方机关都必须服从国家的管辖，在一国之内国家享有属人和属地的优先管辖权；所谓对外独立权，是指按照国际法原则，国家在国际关系中独立自主地、不受外来干涉地处理国内外一切事务的权利；所谓自卫权，是指国家为了防止外来侵略进行国防建设，在国家遭到外来侵略和武力攻击时，进行单独或者集体自卫的权利。我国政府对澳门恢复行使主权，就是全面恢复行使以上三方面的权利，这也是全面管治权的基本内涵。因此，中央对澳门具有全面的管治权，是中国对澳门拥有主权、1999年12月20日对澳门恢复行使主权的必然含义。这里的道理并不深奥，逻辑也很清楚。(www.daowen.com)

第三，根据我国的国家体制，中央对国家全部领域具有全面管治权，澳门特别行政区也不例外。我国是一个单一制国家，中央政府对国家全部领域具有全面管治权。澳门特别行政区作为直辖于中央政府的地方行政区域，尽管实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，但中央政府仍然对澳门具有全面管治权。我国宪法第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度，按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”为什么在特别行政区实行的制度可以由全国人民代表大会以法律规定？就是因为中央对国家全部领域包括特别行政区具有全面管治权，这是我国宪法确立的国家制度的一项基本原则。这项基本原则具有深厚的历史根源。也可以这样说，那种认为既然特别行政区实行高度自治，中央对特别行政区就没有全面管治权的观点，只有中世纪欧洲的分封制下是这样，而我国自从形成单一制国家之后，就不是这样。我们今天看欧洲地图，看到有许多国家，这是中世纪欧洲采用分封制带来的结果。当时欧洲的帝国君主不断地进行“裂土封侯”，把领土分封出去，各封建领主建立自己的公国。虽然这些公国需要对帝国君主效忠，但帝国对这些公国不再具有全面管治权。这造成了公国林立的局面，经过历史演变，形成了当今的欧洲各国。在我国历史上，周朝也是实行分封制，后来形成春秋战国、诸强争霸的局面。秦王朝统一中国后，建立了中央集权、郡县制的国家基本制度，强调中央政权对国家全部领域的管治权。正是这种强大的政治文化和制度力量，确保了中国始终是一个统一的多民族国家。因此，必须维护中央对国家全部领域具有全面管治权，是我们的先人总结并长期实践的重要治国经验，已经成为维护国家统一的重要原则。

顺便说一下我研究中央全面管治权这个概念的心路历程。大约十年前，我在读有关“一国两制”和基本法的学术文章时，发现有关中央权力的阐述，大都只看基本法的条文，总结起来有十几项，比如，国防权、外交权、行政长官和主要官员的任命权、对特别行政区立法机关制定的法律的备案审查权、决定全国性法律在特别行政区实施的权力、在特定条件下宣布特别行政区进入紧急状态的权力、向行政长官发出指令的权力、决定特别行政区政制发展的权力、基本法的解释权和修改权，等等。这些当然都是中央的权力，我也曾经这样讲过，但总觉得缺少点什么，问题出在哪里呢？就出在只见树木，不见森林，只看见基本法条文而忽略了基本法本身。跳出基本法来看基本法，我们就会看到，澳门回归中国后，中央对澳门具有的最大权力，正在于制定对澳门的基本方针政策和基本法，这种权力是先于基本法存在的。从法律上讲，这种权力来源于宪法，来源于国家主权，如果用一个概念来概括，就是中央对澳门具有全面管治权。如果中央没有这种全面管治权，怎么能够制定对澳门的基本方针政策和基本法呢？