大部分国家的立法活动都宣称是一种集体民主的议事活动，公众参与立法是民主制度的要求或反应。民主制度的运行依赖于公众的参与，参与式民主理论是对西方代议制民主理论的矫正和发展。实践中，少数精英掌握国家权力，多数民主和少数统治是理想与实践之间矛盾的体现，代议制民主的产生并没有实质性地解决这一问题。现代民主国家中，议会代表虽然应当对选民负责，但在决策机制中代表们并不受选民判断的约束。^[2]熊彼得的代议民主理论则强调（民主）是为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中某些人通过争取人民选票取得做决定的权力。^[3]西方的民主偏离了民主代表和平民决议的初衷，而成为一种竞争获得统治资格。这种民主理论通过制度化安排和程序设计将民主转化为政治家的统治，民主实质上不再是人民的治理而是人民批准的精英的治理，即精英主义民主观。人民主权与人民治理分离开来，前者成为一种宣言，后者才涉及真正的民主实践。而持参与民主理论的学者如佩特曼指出，熊彼得的理论中，源自公众的参与没有特殊或关键性的地位，民主成为少数领导者的事。^[4]在当代主流的民主理论中，公众参与不再是民主的核心要素，民主政治甚至排斥除投票控制之外的其他形式的公众参与，公众参与成为最低限度的参与。^[5]

然而，公民参与理应是民主的必要内容。在古希腊城邦时期的民主是指公民对公共生活直接参与管理。近代启蒙运动之后以卢梭为代表的古典民主理论也重视公民直接参与政治决策过程。约翰·穆勒提出代议制民主理论取代直接民主，公民通过参与决策和基础治理进行自我管理。再后来发展出的自由民主理论越来越偏离最初的民主参与决策，而将问题聚焦于如何统治。自20世纪60年代起，参与民主理论开始突破精英民主理论的压制，形成较有影响力的民主理论流派。在批判传统自由主义民主理论和继承共和主义民主理论的基础上，在20世纪90年代后期，从参与民主理论中发展出协商民主理论。它强调以对话、协商为中心的公民参与的重要性，国家的制度和程序由公民协商对话下形成，而并非相反。自20世纪90年代后期开始，协商民主理论引发了广泛的关注，罗尔斯、哈贝马斯等理论家都将自己视为协商民主理论的支持者。协商民主强调：民主最重要的标志是平等对话。德雷泽克（John S.　Dryzek）指出，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利；协商民主背后的一个基本动力是相信人们会在与他人的讨论中不断调整自己对政策问题的看法；民主走向协商，意味着民主真实性的强化。^[6]民主协商既表现在公民之间的平等协商，也表现在公民与政府之间的对话。对于立法活动而言，如果法律创制之后再花大量的时间与精力去调整法律与社会生活不协调、与大多数人们的需要不一致的地方，将是低效的。公众参与立法节省了后期法律运行的试错成本，在立法之前和之初的协商对话机制自动地调整着法律和社会所有有关成员之间的关系。(www.daowen.com)