为体育事业和社会福利事业的发展筹集资金是一个国家发行彩票的目的。因此，彩票收入中资金的管理和公益金的管理及分配是彩票管理的核心内容。

一、彩票资金的组成及分配比例

彩票资金分为彩票奖金、彩票公益金和彩票发行费三大类。彩票奖金用于支付彩民的中奖奖金；彩票发行费用于支付彩票机构的业务费和代销者的销售费用；彩票公益金上缴国家，用于社会公益事业。政府通过调控彩票资金构成比例，统筹实现3个政策目标：一是合理控制彩票的刺激性，保护广大彩民的根本利益；二是积极筹集彩票公益金，支持发展社会公益事业；三是有效打击非法彩票、赌博等违法犯罪活动，维护社会秩序。

彩票返奖比例的高低对彩票业的销售及发展起着决定性的作用，一般是返奖比例越高就越能吸引消费者参与到彩票中去，就能增加彩票的销售量，加快彩票业的发展。实践证明，在当今世界大多数国家和地区均采用的是高额返奖率的方法，如澳大利亚是60％、泰国60％、我国香港59％、法国58％、西班牙55％、美国54％、丹麦45％～55％、英国50％、德国50％、瑞士50％、前苏联50％、保加利亚50％、日本45.7％、巴西45％、加拿大44％。从中可以看出绝大部分国家的彩票返奖率为44％～60％。

另外，不同的彩票品种和彩票游戏，其彩票奖金、彩票发行费、彩票公益金所占比例有所不同。例如，即开型彩票，根据对世界22个国家和地区发行的54种即开型彩票的数据统计，返奖率平均为48.54％；传统型彩票，根据对世界51个国家和地区发行的133种传统型彩票的数据统计表明，返奖率平均为53.61％；乐透型彩票，据对世界22个国家和地区发行的371种乐透型彩票的数据统计显示，平均返奖率为51.27％。这些数据表明，各国彩票的返奖比率基本上都集中在50％左右，50％的返奖比率也是各个国家在彩票发展的实践中按照彩票的发展规律制定的，也是符合彩票的发展规律。

公益金的筹措是一个国家发行彩票的主要目的，也是彩票业赖以生存的关键之所在。目前，世界绝大部分国家的彩票公益金的发行比例为27％～44.2％。例如，丹麦28％～44％、日本44.2％、英国41％、保加利亚38％～40％、前苏联35％～40％、巴西37.7％、瑞士37％、加拿大35％、我国香港35％、德国33.7％、西班牙33％、美国33％、澳大利亚31％、泰国28％、法国27％。

据对世界绝大部分国家和地区彩票发行费用比例的统计显示，发行费用比例基本上集中在9％～15％之间。一般情况下，发行费用的比例受彩票发行量、发行方式和销售组织方式三方面因素的影响。实践证明，发行量大，发行费用比例就相对低一些，发行量小，发行费用就相对来说多一些；利用电脑网络发行彩票的费用要比用人工方式发行的费用低一些；利用企业组织发行彩票又比靠政府机构组织发行费用比例要低。以下是一些国家和地区彩票发行费用比例：加拿大21％、巴西17.3％、德国16.3％、法国15％、前苏联11％～15％、瑞士13％、美国13％、泰国12％、西班牙12％、保加利亚10％～12％、日本10.1％、澳大利亚9％、英国9％、丹麦6％～8％、我国香港6％。

在我国，确定彩票资金构成比例是政府调控彩票市场的一项重要政策，由国务院决定。从1987～2004年，我国对所有彩票游戏实行统一的资金构成比例。《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（国发［2001］35号）规定，彩票返奖比例不得低于50％，发行费比例不得高于15％，彩票公益金比例不得低于35％。在实际执行中，所有彩票游戏的资金构成比例统一定为返奖奖金占50％，彩票发行费占15％，彩票公益金占35％。在彩票发行初期，彩票品种比较单一，主要是采用集中方式销售的传统即开型彩票，实行统一的彩票资金构成比例是可行的。图5－3显示出我国彩票资金的组成成分。

图5－3 我国彩票资金的构成

随着彩票市场不断发展，我国发行的彩票品种涵盖了乐透型、数字型、竞猜型、即开型等多种类型。不同类型的彩票游戏资金构成比例有所不同，相应实行不同的返奖率政策。比如，靠大额奖池吸引彩民的乐透型彩票，返奖比例通常在50％左右即可，而靠中奖体验吸引彩民的即开型彩票和竞猜型彩票，则返奖比例高一些。目前，我国彩票游戏返奖率最高的是竞猜型彩票，返奖率达69％。

二、彩票公益金的管理及分配

（一）彩票公益金的管理机构及模式

彩票的发行不仅是一种经济行为，更是一种政府行为。政府依据国家有关法律规定对彩票的发行、销售全过程进行监督管理，当然还包括对彩票公益金的提取、分配和使用。所以，我们常常认为彩票的公益金的管理机构是政府，其实这只是一种宏观上的理解，这里讲的彩票公益金的管理机构是指依据彩票管理法规，具体负责彩票公益金的提取、分配和使用的管理监督机关，是一种对彩票公益金管理机构的微观理解。公益金的管理机构包括两个方面的内涵：①公益金的财务管理和监督机关；②具体负责公益金的提取、分配与使用的管理机关。

彩票公益金的管理模式从各国的实践来看，大致有3种：①集中筹资、统收统支管理模式。这种管理模式是把全部彩票公益金纳入国家或地区政府财政预算，由国家或地方政府财政部门统一支配使用。因而，这种模式又称之为“第一财政模式”，采取这种管理模式的国家有法国和韩国。这种模式运作起来简单，不足之处是，它显示不出彩票公益金的特殊性，而对于政府财政来说，这部分资金只是杯水车薪，并不能对政府财政起到特殊作用。②集中筹资、分项使用管理模式。这种模式并不把彩票资金纳入政府财政预算，而是直接转入有关部门，用于各项社会公益与社会福利事业。在具体使用内容与资金分配比例上，采取这种模式的国家和地区间存在较大差别。因而，这种模式又称之为“第二财政”管理模式。采取这种管理模式的国家和地区有日本、巴西和澳大利亚等国。这种模式与第一种模式正好相反，它还需要建立特定的资金使用与管理机构，对彩票公益金的投向与具体比例的确定、实际使用过程都予以监督，这种模式的优点是重点突出、见效快，能够使有限的资金发挥最大效用，能较好地显示出彩票资金的良好集聚效应，但这种模式运作复杂，难度较大。③集中筹资、混合使用管理模式。这种模式是上述两种模式的混合体，既将一部分彩票公益金交给国家和地方财政部门，纳入国家或地方的财政预算，又将其余部分用于其他具体用途。采用这种管理模式的国家和地区有德国的柏林、比利时等。这又分两种具体方式：一是将大部分彩票公益金上缴国家或地方政府财政，小部分投向具体用途，如我国的香港特别行政区；二是把大部分彩票公益金用于具体事业，而将部分彩票公益金上缴国家或地区财政，用于统收统支，如保加利亚等。这种模式对一个国家或地区的不同利益部门来说，也许比较“公平”，但就彩票公益金使用效率来讲，它不如第二种模式，且由于资金分散，运作复杂，削弱了资金的使用效果。

在我国，财政部和地方各级财政部门是公益金管理的行政职能部门，负责对全国公益金的管理和监督检查。财政部负责监督全国彩票资金的解缴和使用，并会同民政部、国家体育总局等有关部门提出彩票公益金分配政策建议；省级财政部门监督本行政区域彩票资金的解缴和使用，会同省级民政部门、体育行政部门制定本行政区域的彩票公益金管理办法。民政部和国家体育总局是本部门公益金的行政职能部门，会同财政部门负责安排本部门彩票公益金的管理、分配、使用和监督检查。民政部、国家体育总局制定民政部门、体育行政部门彩票公益金使用管理办法，指导地方民政部门、体育行政部门彩票公益金的使用和管理；省级民政部门、体育行政部门制定本行政区域民政部门、体育行政部门彩票公益金使用管理办法，指导省以下民政部门、体育行政部门彩票公益金的使用和管理。

彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，不用于平衡财政一般预算。彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理。

（二）彩票公益金的管理制度

彩票公益金的管理制度是指政府为加强彩票公益金的管理而制定的相应的管理制度规范的总称。在世界范围内，各国彩票的管理制度由于社会制度、国情和经济发展的不同而有很大差别。相对而言，西方一些发达国家的彩票业由于发展历史较长，故其彩票业比较成熟，同时其管理制度也比较健全。但概括起来讲，公益金的管理具有如下共同的一些特点。

1.彩票公益金的管理受到法律保护 各级政府的重要职能之一便是总体规划社会公益事业的发展，而筹集社会公益资金，以弥补国家公益事业和体育事业经费上的不足，为发展社会公益事业和体育事业服务，是彩票业的主要职能。所以，各国均把彩票公益金的管理原则与机构作为相关的彩票管理法规的主要内容。其目的是通过法规把政府与彩票发行机构的职能有机地统一起来。有效地避免公益金管理上由于职权互相交叉可能带来的财、事分离，需求与分配脱节等问题，进一步区分各自的职能、明确各自的责任、明确公益金的适用范围和强化公益金管理上的执行效力，这样在彩票公益金的使用、管理和分配中做到有法可依。

2.彩票公益金的使用被纳入社会公益事业和体育事业发展的整体规划中 社会公益事业需要资金，体育事业发展也需要资金，仅靠国家财政是远远不够的，彩票公益金能在很大程度上缓解这方面的压力。社会公益事业和体育事业的发展是一项系统工程，必须从国家和地区的现状和发展的客观要求出发，界定范围，明确目标和重点，整体布局，综合平衡，合理投入，只有这样才能取得良好的社会效益和经济效益。因此，公益金的使用必须与社会公益事业和体育事业的发展保持一致，避免资金的恣意使用，做到重点突出、有的放矢。

3.彩票公益金的提取要有利于保护销售彩票的积极性 对于发行范围十分广泛的彩票，其公益金的分配使用应避免与彩票发行销售区域脱节。如果出现脱节现象，那么公益金就势必成为各方的争夺对象，从而引起没完没了的争端，销售彩票的积极性就要受到挫伤。只有规定彩票公益金的分配与彩票销售挂钩，才有利于保护彩票销售的积极性，促进彩票业不断兴旺，形成良性循环。

4.彩票公益金的提取、分配和使用都有一整套严格的程序和管理制度 用于社会公益事业和体育事业发展的公益金如何提取、分配和使用，是公益金管理中的关键。一般而言，各国彩票公益金的提取、分配和使用程序和管理制度主要包括如下4个方面的内容：①公益金的提取制度；②公益金的提取、分配和使用的财务管理制度；③公益金分配和使用的审查批准制度；④公益金的监督管理制度和审计制度。

我国自发行彩票以来，就一直把加强公益金的管理作为彩票管理的重中之重。2007年之前，我国的公益金管理制度主要是由民政部和国家体育总局为主制定的一些管理办法，如：财政部和民政部联合下发的《关于印发〈社会福利基金使用管理暂行办法〉的通知》；民政部下发的《关于印发〈民政部关于社会福利基金筹集、管理与使用规定〉的通知》；国家体育总局、财政部与中国人民银行联合下发的《关于印发〈体育彩票公益金管理暂行办法〉的通知》等。2007年12月，财政部颁布实施了专门的彩票公益金管理法规——《彩票公益金管理办法》；2012年，为了进一步规范和加强彩票公益金筹集、分配和使用管理，健全彩票公益金监督机制，提高资金使用效益，财政部根据《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》有关规定，制定了最新的《彩票公益金管理办法》。我国正在逐渐形成一套科学、完善、统一的公益金管理制度。

（三）彩票公益金的使用及分配

无论是各国财政部门发行的彩票或是体育部门、银行发行的彩票，其公益金的管理和使用大致分为以下3种类型。

1.直接作为政府税收的补充形式 例如，法国和美国一些州的彩票收益就是政府税收的补助手段，直接纳入政府财政预算。

2.某一种彩票的公益金定向用于某一种公益事业 例如，体育事业、文化教育、社会福利、慈善事业、医疗卫生、科学研究、环境保护、公共设施、古迹保护等。尽管彩票收益没有和政府的财政税收直接挂钩，但它减轻了政府对公益项目的拨款和负担。例如，意大利、英国，指定彩票公益金用于体育、文化和慈善事业；美国一些州规定彩票公益金只能用于学校教育事业；加拿大、澳大利亚的彩票收益主要用于医疗事业。

3.把彩票公益金纳入政府财政预算，使用时主要用于社会公益事业 如美国很多州的彩票收益金都纳入州政府的收支预算，具体使用时又侧重于学校教育和公共设施等事业。

以下是一些国家对彩票公益金的分配比例。

● 德国

（1）柏林德国克拉森彩票。国家财政占42.1％，体育占21.1％，文化占19.9％，教育占3. 3％，环境占1.5％，健康占0.4％，福利占5.7％，社会发展占2.6％，慈善占1.5％，科学占0.5％，其他占1.4％。

（2）Nordwest Lotto Staatliche Lotterie des Landes Schleswig－Holstein。国家财政占25％；体育占2％，而且这部分是来自Toto彩票的销售。

（3）西部德国彩票公司。政府管理下的私人彩票公司把其部分公益金捐赠给公众事业和社会、文化机构。具体分配比例：国家财政占88％，体育占4.7％，文化／艺术占2.2％，环境占1.3％，健康占0.7％，福利／慈善占3.1％。

● 澳大利亚

（1）Golden Casket彩票公司。公益金主要分配给各种公众项目计划（主要指慈善收养院），资金的支配权为财政部。

（2）南澳大利亚彩票委员会。体育占0.4％，慈善收养院占99.6％。

（3）西澳大利亚彩票委员会。彩票销售额的分配（不是公益金）：慈善收养院占16％（通过州财政拨款的形式），体育占2％（通过财政拨款的形式），艺术占2％（通过州财政拨款的形式），慈善和社区组织加上从其他途径获得的占5％（这部分由彩票委员会直接负责），佩思（Perth）的传统节目以及电影工业最高占2％。

● 比利时

国家彩票：1994年在上缴财政部25亿比利时法郎后，其纯利润达到72.6亿比利时法郎。

公益金分配比例：发展合作占35％，国家紧急基金占3.73％，第三世界援助基金占7.12％，这3个部分各州合计占45.85％；博杜安国王基金会占5.25％（主要是传统文化和建筑、反贫穷），公众服务基金占48.9％。

48.9％的公众服务基金再细化为：残疾占4.54％，学术研讨会占2.42％，为残疾儿童设立的特别学校占0.4％，保护未成年者占0.6％，疗养院占1.02％，母亲与儿童保护占0.65％，体育占8.21％，文学艺术占8％，科学研究占13.13％，动物保护占0.06％，国家声誉占1.7％，福利、家庭、人道主义、爱国、科学、文化和体育比赛活动占3.86％，移民与难民占4.25％。

● 加拿大

（1）不列颠哥伦比亚彩票公司。公益金分配比例：国家财政占50％，健康占50％。

（2）安大略彩票公司。安大略彩票公司的彩票销售纯利润按惯例是划拨“省固定收入基金”。这笔钱主要用于安大略省医院的运作，并为安大略省的社会自愿服务机构、文化发展与促进、竞技体育和文娱活动提供帮助。公益金分配比例：体育、文化和娱乐占14％，社会服务占3％，健康占82％，公民占9％。

（3）西加拿大彩票公司。通过彩票销售获得的收入主要用于本省和地方政府。(www.daowen.com)

● 智利

（1）Loteria de Concepcion。公益金分配比例：国家财政占13.04％，教育占2.2％，健康占0.2％，社会发展占2.6％，康赛普西翁大学占33％。

彩票委员会给零售商总销售额的11.75％（乐透型可基诺型），7.5％（其他彩票），10.5％（即开型）。

（2）Polla Chilena de Beneficencia S.A.。公益金的分配原则：国家财政占26％，体育占11％，14个福利组织机构（红十字、救火、儿童、老年人等）占1％。

同样，公益金也投在文化、教育、健康、福利、社会发展、慈善、医疗、农业、公众事业等方面。

● 丹麦

Dansk Tipstjeneste AS。国家占公司股份的80％，丹麦两个最大的体育联合会各占10％。

公益金的分配：国家财政占40％，体育占28％，文化占9％，青年、教育和慈善占23％。

● 美国

（1）加利福尼亚彩票公司。公益金的分配：教育占34％，这是法律规定的最低比率，平均水平为38％。

（2）科罗拉多彩票公司。公益金的分配：保护信托基金占40％，国家公园占10％，基本建设（1998年设立）／野外科罗拉多州计划（野生动物保护、开发空间与环境项目）占50％。返给中奖者的奖金最低比例是50％。

（3）佛罗里达彩票公司。其彩票董事会成员是由该州州长任命的，所有的公益金全部用于教育事业。

（4）伊利诺伊州彩票公司。公益金的分配：教育占36％。

（5）路易斯安那州彩票公司。每月一次将彩票销售额的35％划拨给州财政部门，公益金的用途由本州法律规定。彩票公司的运作由州政府来监控，包括：州议会的预算委员会、监察委员会、审计委员会和州长。

（6）马萨诸塞州彩票公司。公益金的分配：国家财政占98.5％，艺术占1.5％。

（7）密苏里州彩票公司。公益金的分配：全部用于教育。

（8）新泽西州彩票公司。公益金的分配：教育占42％，新泽西州的学会、协会占58％。

（9）纽约州彩票公司。公益金的分配：41％用于教育。彩票公司不设董事会。

（10）俄亥俄彩票公司。公益金的分配：教育占34％。

（11）俄勒冈彩票公司。公益金的分配：政府财政占1％，体育占1％，教育占75％，环境占2％，福利占7％，农业占1％，市政工程占2％，经济发展和就业机会占11％。

（12）弗吉尼亚彩票公司。公益金的分配：教育占100％。

● 芬兰

Oy Veikkaus AB。其董事会是由股东大会任命的。公益金的分配：体育占24.1％，艺术占46.5％，科学占22.5％，青年工作计划占6.9％。

● 法国

国家游戏集团。公益金的分配：政府财政占26.82％，体育占2.4％。

● 希腊

希腊足球彩票，公益金的分配：政府财政占18％（Lotto）、8％（Proto）；体育占18％（Lotto）、44％（Toto）、13％（Proto）；文化占12％（Lotto）、12％（Proto）。

● 爱尔兰

国家彩票公司，公益金的分配：体育占34％，文化占25％，健康／福利占34％，爱尔兰语言占7％。

在我国，根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50∶50的比例分配，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余转下年继续使用。中央集中的彩票公益金，在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和国家体育总局之间分别按60％、30％、5％和5％的比例分配。地方留成的彩票公益金，由省级财政部门与民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

我国体育彩票公益金被用于3个主要的方面：社会公益事业、全民健身计划和奥运争光计划。

我国体育彩票公益金被广泛用于社会公益事业。以体育彩票公益金为重要组成部分的中央彩票公益金中，每年有60％用于补充全国社会保障基金，此外，在红十字人道主义救助事业、教育助学、医疗卫生、残疾人救助、城镇和农村医疗救助基金、汶川地震抗震救灾和灾区重建、基层文化建设、扶贫等社会公益事业中，也都有体育彩票公益金的支持。

长期以来，我国体育彩票全力支持全民健身工作，为建设惠及全民的公共体育服务体系，做出了巨大的贡献。从2006年至2012年，仅利用国家体育总局本级体育彩票公益金实施建设的农民体育健身工程已超过33万个；遍布祖国城乡的16万余条全民健身路径，已成为百姓的健身乐园；建设了670个“雪炭工程”项目，推动了老、少、边、穷地区体育基本服务均等化；此外，体彩公益金还支持建设了大量的乡镇体育健身工程、全民健身活动中心、全民健身户外活动基地、社区多功能公共运动场所、老年人体育健身场地等。在群众体育组织、社会体育指导员队伍建设以及大型全民健身活动的举办方面，体育彩票公益金也提供了坚实的保障。

同时，体育彩票全力支持“奥运争光计划”，设立奥运专项基金，支持北京奥运会成功举办；支持中国体育代表团参加奥运会、亚运会等重大国际比赛的备战和参赛工作，支持在国内举办的各类高水平竞技性比赛；支持青少年运动员的培养，支持综合性体育场馆的建设等，助力中国体育事业实现“更高、更快、更强”的奥林匹克梦想[1]。2011年我国彩票公益金的分配使用情况参见附录三。

（四）彩票公益金的监督

如何提高公益金的管理水平、保证公益金的正确投向、维护公益金的安全和加强廉政建设，是公众普遍比较关注的问题，只有加强对公益金的管理，实施系统的、广泛的、经常性的社会监督，才能保证公益金使用在最需要它的地方，使公益金这块钢恰好用在“刀刃”上。

社会监督是指社会各界对彩票领导机构、项目评审机构和彩票机构及其工作人员，就公益金筹集、分配、使用和管理过程中的行为的合法性、合理性，依法实行自上而下和自下而上的广泛监察、督导、督促、检查和纠偏。从广义上讲，社会监督包括国家机关的监督、社会团体的监督、人民群众的监督和彩票机构内部的监督。

1.国家机关的监督 国家机关的监督包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、国家行政机关的监督。

国家权力机关包括各级人民代表大会及其常委会。其监督的主要途径：①通过彩票立法和发布有关彩票及公益金管理的地方性行政法规；②通过审查政府工作报告中关于公益金资助社会公益项目建设的情况；③通过人民代表视察、检查公益项目建设情况和资金管理使用情况；④通过人民来信来访所反映的有关问题的处理；⑤就公益金管理使用中的问题向主管部门提出质询和询问。

国家司法机关的监督包括检察机关的监督和审判机关的监督。检察机关的监督主要是通过检察有关公益金的财务活动和经济活动是否合法，有关人员是否遵守法纪，实施经济检察，对严重经济犯罪进行查处，对涉及管理制度、财务手续及用人方面的问题向发案单位和主管部门提出改进和处理意见的建议等方式加以实施。审判机关的监督主要是通过审理刑事案件和追究刑事责任、行政责任及经济责任，纠正和处理有关工作人员的违法行为，维护公益金的社会公共性质，强制法律、法规的贯彻执行等方式加以实施。

国家行政机关的监督：①主管机关对所属彩票机构通过工作报告、工作指导、工作检查、工作考核的途径进行监督；②通过行政监督机关专门行使监督职能，包括行政监督和审计监督；③通过职能管理部门在法定的职能范围内实施监督，如计划监督、财政监督、税务监督等。

2.社会团体的监督和群众监督 社会团体的监督是指合法的各类社会团体对公益金管理使用实行的监督。群众监督是指人民群众对公益金管理使用实行的监督。这两种监督的基本途径，主要是批评、建议、检举、控告、申诉。①通过社会团体以组织的形式和人民群众个人或集体对有关问题提出批评、建议实施监督；②通过社会舆论、运用舆论工具如报纸、刊物、广播、电视等，宣传有关方针政策、法律法规，揭露违法乱纪行为和工作中的缺点错误，帮助总结经验教训，改进管理方法来实施监督，这种监督方式覆盖面广、传播快、影响大，具有特别重要的监督作用；③通过群众信访工作，了解情况，发现问题，提出意见、批评和建议实施监督；④通过群众控告、检举、申诉发现和查清违法失职行为实施监督。

3.彩票机构内部的监督 相对作为监督对象的彩票机构本身来说，社会监督主要是来自上述3个方面的监督；而相对社会监督的系统性来说，也应该包括彩票机构的内部监督。彩票领导机构、资助项目评审机构和发行销售机构的内部监督，是最直接、最经常、最具体的一种监督形式。上级机构对下级机构的监督主要是通过有关计划、规划、规定、请示、报告的审议、核准、批复、批转、撤销、变更和工作指示、工作检查，以及转告各方的意见、批评、建议，受理检举、控告、申诉等事宜等方式实施；下级机构对上级机构的监督主要通过批评、建议、申请复核乃至控告等方式实施；本级监督主要是通过有关政策的贯彻执行、各种管理制度的落实、权力制约机制的健全以及管理业务中具体运作程序的设置等方式实施。

[1] 资料来源：［2013－02－10］.http：／／wwwl.ottery.gov.cn／topic／1000／Default.aspx