博彩活动在我国由来已久，据说基诺型彩票就是中国人在约2 000年以前的周朝发明的。后来通过基诺彩票筹集了大量资金，确保了汉朝的建立，并为维修长城提供了部分资金。然而，新中国成立后真正意义上的彩票出现不过十几年的历史，相对而言，我国彩票起步较晚，但经过十几年的飞速发展，已取得很大的成绩，下面简单介绍彩票在我国的发展情况。

一、清朝时期彩票

在我国历史上早就有彩票的影子，除上述基诺型彩票外，秦朝为筑长城筹资而发行的“叠纸牌”也具有彩票原始的性质。唐代诗人李白在《送外甥郑灌从军之一》一诗中云：“大博争雄好彩来，金盘一掷万人开”，描述了古人博彩热闹的场面。但是，我国真正现代意义上的彩票19世纪才出现。

现代意义上的彩票最早于19世纪中叶由西洋传入我国，至光绪年间已为广大民众接受，很受欢迎。据记载，西班牙彩票约在19世纪60年代初期在我国上海发行，最初每年得利银48万两；到19世纪90年代每年得利银近100万两。到19世纪末，其敛耗我国民财约白银两三千万两，然而清政府腐败无能，导致银钱大量外流，损失极为惨重。

我国自己发行的彩票直到19世纪末才在民间出现。光绪十二年（1886），一位名叫刘学询的杭州人在京城会试时发行了一种“闱姓”彩票，这是目前可以查证的“原始彩票”。其玩法规则是将所有应试者的姓氏印在一张纸上定价出售，有购买者选填中榜者的形式，待发榜后，按猜中数量的多少，依次中一、二、三等彩。此后，“闱姓”的玩法在两湖两广极为盛行，光绪朝廷便下令抽此彩票的捐金，用来资助清王朝渐难募集的军饷。

清朝末年，江苏、安徽、湖北、湖南等省发生灾害，灾民无以为生，抢米抗税风潮此起彼伏，统治者只好发行彩票筹集赈款。经两广总督刘坤一批准，广东商人以救济江淮灾情为名，成立了广济公司，发行“江南义赈彩票”，并于当年4月23日在上海张园开奖。这是中国第一家经清政府批准成立的正式彩票公司，第一次为公益事业发行的彩票标志着中国现代彩票的出现。由地方政府正式发行的彩票是清末湖广总督张之洞批准发行的《湖北签捐副票》，这也是我国最早带有图案的正规彩票。该票上方印有湖北签捐总局主建筑，两边各有一条巨龙盘旋。正中有用中文大写及阿拉伯数字表示的两种号码及面值、开奖日期，还有印制数量和中英文对照的兑奖说明。此后，浙、皖、鲁、豫、湘、甘、粤等省相继发行了各省的彩票。清末彩票由木刻、石印、铅印等印刷方式，票副及内容等各不相同。不过官方发行的彩票大体相似，即每十条一整张，每条长宽为20厘米×8厘米，均有彩票名称，如《奏办湖北签捐彩票》、《奏办江南赈灾彩票》等，并标明彩票号码、发行价格、发行总量、开彩时间、兑奖办法等。清末彩票行发售彩票，有出售整张，也有分条单卖。整张发售时，通常免费赠送月份牌，分条发售时也常配以精致的纸袋，绘有吉祥图案及文字。光绪年间，洋行还引进了吕宋（古国名，在今菲律宾群岛中的吕宋岛）的彩票在中国境内销售，这便是我们常说的“大吕宋票”，即“吕宋发财票”和“吕宋国君大票”。该票全张为20条，4开为5条，正面全部为英文，背面为部分中文，另有中文封套，详列奖项及开奖日期。

二、民国时期彩票

民国初年，彩票发行进入一个低潮。当时在《中华民国临时约法》中明令禁止发行彩票，使彩票业暂时沉寂。而后军阀混战，战祸频繁，各省督均为筹集军饷，以“慈善”、“救济”为名，先后发行了《湘赈慈善救济券》、《救济奖券》、《公益奖券》、《湖北有奖副券》、《法商慈善奖券》、《湖北军事善后有奖义券》、《山东兴业票》、《浙江协济绍萧塘工有奖义券正券》等。这些彩票的主要受益并没有救济贫民百姓，而是肥了督军之需。

1925年，国民政府财政部为开启关口商港及工友所需开支补助等事项，于8月1日发行了面额分别为1元和5元的有奖公债，以奖抵息，共分10个奖级，这是我国最早的有奖公债。该券每年发行1次，至1927年共发行了3次。

1933年，国民党中央政府发行了全国性的彩票《国民政府航空公路建设奖券》，以筹集发展航空、修筑公路所用基金。该奖券发行之初，公布了《航空公路建设奖券条例》，这是我国历史上第一个关于彩票的明文规定。规定指出，政府每年发行不记名奖券4次，每次50万张，每张售价10元（每张分为10枚）。每次发行所收券款的50％由政府提出，作为航空、公路建设的经费和奖券的发行、印制费用，另50％作为奖金。

民国年间由中央储蓄会发行的《特种有奖储蓄券》及由中外银行所发行的有奖储蓄彩券《中法有奖储蓄券》、《万国有奖储蓄券》等亦很活跃。这类储蓄彩券存期分别为5年、10年、15年，分整户和散户两种，每月开奖一次，到期无息还本；面额分别为5元或10元，后来由于通货膨胀，其面额陆续过渡为20元、30元和50元。

民国年间，从城镇到农村赌场遍布，中西赌法应有尽有，除那些利用转盘、扑克等赌具进行赌博外，利用体育竞赛（如赛马、赛狗、回力球等）下赌注的彩票应运而生，在上海、广州、天津等城市盛行，如《天津华商体育赛马会会员香槟票》、《回力球香槟赛冬赈奖券》等。

《天津华商体育赛马会会员香槟票》简称“赛马彩票”，系为无限额发售，无论售出多少均至比赛开始时截止。每年春秋两季举办，一周均为两场。彩票由体育赛马总会发售，面值均为2元。赛马总会在所售票款内抽提佣金及赛马捐二成，另赠未得奖之马每号200元，未上场之头马每号100元，其余款按头马得七成、二马得二成、三马得一成之比例分配。赛马时，一般有七八匹至十几匹马参赛，每匹马有一号码，马上的骑师操纵着马，但赛马总会却操纵着骑师，实际上头马（跑得最快的马）多是该号码卖掉最少的。《回力球香槟赛冬赈奖券》简称“回力球彩票”，与“赛马彩票”如出一辙，也是借体育竞技下注赌钱。该票也系无限额发售，面值为5元，由冬赈委员会主办及发行。冬赈委员会从每场票款中提取佣金二成，余款作为彩金，并分成4个奖级。比赛分单打或双打，常见的是单打，即6名球员先以两人对打，逐个淘汰而产生头名。其中每赛一次即为一盘，每场可打8～16盘，赌客则根据球员的球衣号码提前下注。回力球场一般都装饰豪华，并有近百名跑票员为赌客购票及领奖，场面热闹非凡。

此外，许多生产厂家和商号发行了大批名称不一的商业性彩票，如1949年山西忻县聚丰祥布店发行的《聚丰祥布店酬宾赠奖》、1948年苏州万国袜厂发行的《生活赠奖》、1931年天津发行的《世界摄影大比赛》、1933年浙江杭州、绍兴等5个市县商号联合发行的《红狮牌香烟空壳赠券》，还有1949年强华化工厂《船主肥皂赠奖券》、1948年《逆产钻宝义卖券》及1948年福建《环球瓜子赠品券》等等。实际上由于这类彩票的奖项均以实物兑现，百姓获得的多为布匹、香烟、肥皂之类的商品，即使中了奖，也解决不了什么温饱问题，所以，这类彩票并不受百姓的欢迎。而以奖金兑现（如天津的《世界摄影大比赛》）和以米、油等食品兑现（如苏州的《生活赠奖》）的商业性彩票则少之又少。

三、新中国彩票

新中国成立之后，彩票被视为赌博而遭到长期禁止。直到20世纪80年代中期，随着改革开放的逐步深入，政府才开始尝试利用彩票为社会公益活动筹集资金。由于初始阶段没有严格的管理制度，早期彩票活动缺乏全面和权威的纪录。进入90年代，彩票业出现了短暂的繁荣后呈现混乱状态，政府对彩票市场进行了全面清理和整顿，全国统一的专业彩票机构开始形成，建立了相对成型的彩票管理制度。到90年代末，随着彩票发行规模的不断扩大，国务院对彩票管理体制及相关政策进行了重大调整，中国彩票开始进入一个快速发展阶段。按上述发展历程，新中国彩票事业可大致分为3个不同的发展阶段。

（一）自发阶段（80年代中期～1993年）

1.利用发行彩票为社会公益活动筹集资金 20世纪80年代中期，经济体制改革开始从农村转向城市，市场机制的作用不断增强。以对企业减税让利和对地方简政放权为基本方式的改革，使政府职责范围开始发生变化：逐步从生产建设领域中淡出，而对社会公共事务承担的责任愈加突出。但是，在计划经济体制下形成的国家财政支出结构还没有实现相应的转型，加之对企业实行减税让利，财政收入占GDP的比重快速下降，国家没有更多的财力用于支持社会公益事业。于是，利用发行彩票为社会公益事业筹集资金，成了一种水到渠成的选择。受当时意识形态及对彩票性质认识水平的限制，最初都是以发行有奖募捐奖券的形式进行发行彩票的试验。

据有关资料记载，新中国最初发行的彩票，是1984年10月10日北京国际马拉松比赛主办单位中国田径协会与中国体育服务公司发行的“发展体育奖一九八四年北京国际马拉松赛”奖券。该奖券属于传统型彩票，每张奖券上都印有一个6位数的独立编号，但票面没有印价格。由此开始，许多地方政府举办大型体育赛事，建设体育设施等，都选择通过发行彩票性质的专项奖券筹集资金。例如1984年11月1日，福建省为兴建省体育中心发行了“福建省体育中心建设纪念奖券”。

最早与彩票相关的管理制度，是国务院在1985年5月针对一些工商企业和事业单位滥发各种彩票、奖券的情况而发布的一个约束性文件。其政策取向是禁止工商企业举办有奖销售活动，原则上禁止文艺、体育界为举办文体活动搞有奖售票、有奖评选；只允许为兴办社会福利事业举办有奖集资试点，批准机关为当地人民政府；金融机构可以搞有奖储蓄。

1991年12月，国务院针对彩票市场秩序出现的混乱状况，为了加强彩票市场管理，第一次对彩票市场管理制定了明确的政策：对发行彩票募集资金从严控制，只允许省级地方政府和国务院有关部门为举办社会福利、体育事业，以及国务院批准举办的其他活动发行彩票；首次明确发行彩票的批准权集中在国务院，基本管理程序是省级地方政府和国务院有关部门提前半年向中国人民银行报送发行计划及发行办法，经中国人民银行审查后报国务院批准，中国人民银行被赋予了彩票管理职能；彩票发行规模有严格的数量限制，不得突破；违反规定发行彩票的，由工商行政管理部门进行查处。按照国务院确定的彩票管理政策，省级地方政府及国务院有关部门发行彩票，基本上都是为开展某一项具体公益活动向国务院一事一报批，发行完批准的额度后即告结束，没有常年连续发行。

2.第一个全国性专业彩票发行机构和销售系统出现 1986年春，民政部首次向国务院提出发行彩票为民政福利事业筹集资金的请求。在得到国务院领导原则同意后，民政部立即开展工作，在出国考察和广泛征求有关方面意见的基础上，1986年6月18日向国务院正式报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，提出了由国务院有关部门和社会公益团体组成“中国社会福利有奖募捐委员会”，在全国发行“社会福利奖券”，由民政部主办发行，所筹资金专项用于民政福利事业的组织实施方案。1986年12月20日，国务院第128次常务会议原则同意了民政部的请示。1987年2月5日，中共中央书记处第12届第323次会议讨论并通过了民政部的报告，报送中央政治局常委同意。1987年3月13日，由中央统战部、全国政协召集27个民主党派和群众团体征求意见，均获得了支持和肯定。1987年6月3日，由当时党内外22位知名人士任名誉委员，国务院有关部门、群众团体和新闻机构等44个单位负责人任委员的“中国社会福利有奖募捐委员会”（简称“中募委”）在北京正式成立，获准在全国范围内发行“社会福利奖券”，具体发行工作由设在民政部的“中国社会福利奖券发行中心”承担。同年7月，中募委开始在9个省（直辖市）和河南洛阳进行社会福利奖券发行试点，最初发行的是票面价格为1元的传统型彩票。“中国社会福利奖券发行中心”成为新中国第一个全国性专业彩票发行机构。随后，在民政部的倡导下，地方政府开始比照中央的模式，组建隶属地方政府，但业务上接受中募委和中国社会福利奖券发行中心指导的地方社会福利有奖募捐委员会及承办当地具体销售社会福利奖券工作的办公室，全国逐步形成了第一个以各级民政部门为核心，按政府行政级次设置，专门为民政福利事业筹集资金的全国性、专业化彩票发行销售组织体系。

3.对全国彩票市场进行清理整顿 1992年邓小平同志的南方谈话在全国掀起了一轮改革开放和经济发展高潮。虽然国务院在1991年已经明确了发行彩票必须经国务院批准，但南方的广东、深圳、福建、海南、湖南等省份，在未经国务院批准的情况下，开始自发地采用从境外引进的“六合彩”、“万字票”等游戏方式，发行本行政区域的地方性彩票，并且采用赔率设奖方式。彩票发行非常混乱，一些企事业单位甚至个人以谋取商业利益为目的直接介入地方彩票发行，有的地方还擅自引入了境外机构参与。利用商业有奖销售形式变相发行彩票和推销质次价高商品的现象，也在全国范围内大量出现，有的地方甚至出现了因发售彩票而引起的群体性事件，全国彩票市场陷入了混乱之中。

从上述情况可以看出，这一阶段彩票发行基本上是一些具有管理社会公益事业职责的政府部门、机构及地方政府的自发行为，没有形成全国统一的彩票管理政策和制度，其特点如下：

第一，发行主体多元化。既有某些公益活动的临时性组织，也有地方政府，还有民政部门的全国性专业化彩票发行组织系统。大多数发行活动是临时性或间断性的。

第二，发行主体与公益金使用主体重合。发行彩票多由使用彩票公益金的组织和部门承担，公益金筹集与使用部门通常是同一个主体，谁发行彩票谁使用公益金，政府对彩票公益金筹集、分配、使用基本上没有干预。

第三，没有统一的政府主管部门和管理制度。在这一阶段，没有一个政府职能部门统一管理全国彩票市场，也没有形成系统的彩票管理制度，国务院基本上是按特例处理部门或地方上报的发行彩票请示。

第四，没有形成全国统一市场。由于彩票发行非常分散且不连续，发行目的、范围及和组织形式各不相同，全国没有形成一个统一的彩票市场。

基于上述背景，这一时期全国彩票发行没有留下全面的统计，只有民政部门留下了相对完整的数据，具体情况如表2－2所示。

表2－2 1987～1993年全国民政部门发行彩票情况统计 （单位：亿元）

资料来源：中国彩票年鉴（1987～2002）.北京：中国财经出版社，2003

（二）部门彩票阶段（1994～1999年）

全国彩票市场出现的混乱局面引起了党中央和国务院的高度重视，1994年5月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于彩票市场管理 禁止擅自批准发行彩票的通知》（中办发电〔1994〕21号），开始对全国彩票市场进行清理整顿，在此基础上形成了部门性的彩票发行和管理体制。

（1）重申了发行彩票的批准权在国务院，未经国务院批准，任何地方、部门、组织、个人均不得擅自发行彩票。经国务院批准发行的彩票，必须严格按批准的方案执行，不得擅自突破发行规模和改变发行办法（游戏规则）。各地方和部门未经国务院批准擅自发行的彩票都必须立即停止发行。

（2）禁止发行由购买者自主选择号码的彩票，包括“六合彩”、“四合彩”、“万字票”等主动型彩票。

（3）禁止外资和外商进入中国彩票市场。凡与外商或中外合资企业合资或变相合资在境内发行的彩票一律停止发行，对外签订的有关协议一律无效。

（4）首次明确指出中国人民银行是国务院主管彩票的机关，统一管理全国彩票工作和市场。

1994年3月11日，国务院批准当时的国家体委在全国范围内发行体育彩票。至此，国务院只批准民政部和当时的国家体委（现在的国家体育总局）两个部门在全国范围内分别发行中国福利彩票和中国体育彩票，所筹集的公益金分别用于民政和体育部门职责范围内的社会公益事业。民政部和当时的国家体委分别在其内部设置了负责彩票发行的专门机构——中国福利彩票发行中心和中国体育彩票管理中心。在民政部和国家体委的积极推动下，地方民政和体育部门开始按照政府行政管理级次，逐步建立起了隶属于本级民政和体育行政管理部门的彩票机构，专门负责在本级行政区域内承销本系统发行的彩票。

中国人民银行被国务院正式确定为彩票主管机构后，开始着手加强对全国彩票工作的领导和管理，连续发布了一系列彩票管理政策和制度，按照民政和体育两大彩票系统，分别核定了由民政部制定的《中国福利彩票发行与销售管理暂行办法》和由国家体育总局制定的《体育彩票发行与销售管理暂行办法》。同时，民政部和国家体育总局分别会同财政部制定了《社会福利基金使用管理暂行办法》和《体育彩票公益金管理暂行办法》，各自下发了《福利彩票机构财务管理暂行办法》和《体育彩票机构财务管理暂行办法》，初步构筑起了包括发行销售、机构财务及公益金管理的彩票管理制度体系。

经过党中央、国务院及中国人民银行的大力规范和整顿，这一阶段的彩票发展呈现出以下特点：

第一，明确了国务院主管彩票工作的机关——中国人民银行，统一了政府的彩票行政管理权，福利和体育彩票机构所采用的游戏规则及发行销售方式，都必须报经中国人民银行批准。

第二，发行彩票所筹集的公益金，分别归两个彩票发行部门所有，福利彩票和体育彩票实际上成为民政和体育部门筹集资金的工具。

第三，彩票市场被福利和体育两大彩票机构分割垄断，各自实行不同的发行销售、财务和公益金管理制度，全国统一的彩票市场仍未形成。

由于加强了对彩票市场的规范管理，特别是与福利彩票机构性质相同的体育彩票机构加入全国彩票市场竞争，使这一阶段的彩票业获得了较快发展，建立起两套全国性彩票专业机构，发行量快速增长（表2－3）。

表2－3 1994～1999年全国彩票市场发行情况表 （单位：亿元）

资料来源：中国彩票年鉴（1987～2002）.北京：中国财经出版社，2003

（三）向国家彩票转变阶段（2000年～现在）(www.daowen.com)

国务院于1991年赋予中国人民银行彩票管理职能，1994年又将中国人民银行确定为国务院主管彩票工作的机关，反映了彩票业发展的客观趋势和要求，即彩票应该属于国家所有，必须由政府的某一职能部门统一管理。

由中国人民银行负责主管彩票，与当时对彩票性质的认识及具体的历史背景有关。经过6年的管理实践和彩票业的不断发展，中国人民银行逐步认识到彩票是政府调节社会收入分配结构的一种政策工具，与《银行法》赋予的职责没有太大关系，并且认为部门性的彩票管理体制已不能适应彩票业发展的要求，应该进行改革。因此，中国人民银行于1999年5月向国务院报送了《关于改革彩票管理体制的请示》，内容之一即是将彩票主管职能移交给财政部。同年7月，国务院对中国人民银行的请示做出了批复，没有就彩票管理体制改革做出决定，但同意将彩票主管职能由中国人民银行移交给财政部，并要求由财政部继续对彩票管理体制改革问题做进一步研究。财政部接管彩票管理工作后的第一项任务，就是完成国务院提出的彩票管理体制改革任务。

财政部与中国人民银行于1999年12月完成彩票主管职能移交工作，并于2000年2月共同发文，要求全国地方财政部门与当地人民银行分支机构进行彩票管理工作交接。财政部接手彩票主管职能后至今，主要从以下几个方面开展工作。

1.全面接管彩票管理工作 1999年12月22日，中国人民银行和财政部联合发文：将制定国家彩票法规、政策；审核彩票发行申报材料，拟定彩票发行地区和发行方式；确定彩票发行额度，监管发行执行情况；审核、监管彩票销售、印制、对外合作、资金使用、宣传方式等；审核、监管非电脑彩票奖金发放形式、销售行为；审核、监管彩票市场；查处非法彩票等管理职能移交给财政部，并移交全部档案资料。移交工作按中央和省两级同级对口方式进行，要求在30个工作日之内完成。

在此基础上，为督促地方财政部门尽快接管彩票工作，防止彩票市场管理出现真空，财政部又连续下发文件，指导地方财政部门开展彩票管理工作。

2.确定现行彩票管理体制 在与民政部、国家体育总局充分交换意见和大量调查研究的基础上，财政部提出了彩票管理体制的改革方案，基本指导思想是将部门性质的彩票改革为国家性质的彩票，实行彩票发行与公益金使用相分离，逐步扩大公益金适用范围。具体内容包括两个方面：一是将福利和体育两个彩票机构从其所属的行政部门分离出来，改制成企业性质的专业化彩票发行机构；二是改变公益金分配政策，在保证民政和体育部门既得利益的基础上，由国家财政在更广泛的社会公益领域中分配彩票公益金。

由于对财政部的改革方案尚有异议，国务院指示转由国务院经济体制改革办公室（以下简称“体改办”）牵头继续研究彩票管理体制改革方案。体改办于2000年11月1日向国务院第84次总理办公会议提出与财政部相类似的彩票管理体制改革方案。经过会议讨论，国务院对彩票管理体制改革做出了决定，内容包括：现行彩票发行和管理体制暂仍维持不变；调整彩票资金结构，下调发行经费比例，相应提高公益金比例；调整公益金分配方案，核定民政和体育部门公益金基数，超基数部分除按一定比例留归民政和体育部门使用外，其余部分由财政部主要用于补充社会保障基金。

经过有关部门近一年的讨论和协调，国务院于2001年10月30日发布了《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（国发〔2001〕35号，以下简称《通知》）。《通知》的主要内容包括：确定了财政部、民政部和国家体育总局在彩票管理和发行方面的职责范围，财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规、政策，管理彩票市场和彩票资金；民政、体育部门分别负责组织福利、体育彩票发行和销售活动；调整了彩票资金结构，返奖比例仍为不得低于50％，发行经费比例从不得高于20％下调到不得高于15％，公益金比例从不得低于30％相应提高到不得低于35％；确定了公益金分配政策，核定民政和体育部门公益金基数，基数内公益金由民政和体育部门按规定用途使用，超基数公益金，扣除有关专项公益金后，20％仍留归民政和体育部门使用，80％由财政部统筹用于补充社会保障基金；将彩票公益金和发行经费纳入财政专户，实行“收支两条线”管理。

《通知》确定了财政部门主管彩票法规、政策和制度，管理彩票市场及彩票资金，民政和体育部门负责组织发行销售彩票的现行彩票管理体制。

3.建立和完善彩票管理制度 针对彩票管理中存在的问题，财政部从建立和完善管理制度入手，大力加强对彩票机构和彩票市场的管理，主要措施包括：取消实物设奖，规定彩票机构只能以人民币现金方式一次性向中奖者支付奖金；调整彩票发行额度管理政策，根据市场需求情况对彩票发行额度实行弹性控制，同时取消了额度的跨年使用制度，严格按公历年度管理；规范彩票机构行为，规定彩票机构必须及时公布与彩民相关的信息，并且在对外宣传中不得进行涉及其他同业者的比较性宣传，不得发布误导彩民的信息；建立了全国彩票发行销售月报制度。

在此基础上，财政部根据《通知》的要求，颁布了全国统一的《彩票发行与销售管理暂行办法》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》，结束了两个彩票机构分别实行不同管理制度的历史，从制度上统一了全国彩票市场，进一步规范了彩票机构行为准则。2009年5月4日，国务院第554号令公布了《彩票管理条例》，自2009年7月1日施行。这是新中国历史上第一部系统规范彩票管理工作的行政法规。这部45条的行政法规，系统规范了彩票的管理体制、运作原则、发行销售、开奖兑奖、安全管理、风险防范、资金监管以及法律责任等内容。2012年1月18日，为进一步加强彩票监督管理、规范彩票市场运行、保障彩票参与者合法权益、维护彩票市场正常秩序、提升国家彩票公信力，经国务院批准，财政部、民政部、国家体育总局三部门负责人签署第67号令，公布《彩票管理条例实施细则》，并于2012年3月1日起施行。之后，在2012年2月17号，三部门针对此前发布的《彩票管理条例实施细则》做了进一步说明，对于彩民关注的公益金使用制度，以及电话、互联网售彩的制度作了进一步的明确和规定。同时，为规范和加强彩票公益金筹集、分配和使用管理，健全彩票公益金监督机制，提高资金使用效益，2012年3月2日，根据《彩票管理条例》有关规定，财政部修订了《彩票公益金管理办法》。

4.改进发行销售渠道，丰富彩票品种 根据我国彩票市场的发展需要和国际彩票业发展的趋势，财政部积极支持彩票机构采用先进的发行销售方式，先后批准福利和体育彩票机构将在少数地方实行的利用专用电脑网络销售彩票的试点迅速推向全国。经过多年的努力和不断发展，福利和体育彩票机构在全国范围内建立起了专用电脑网络销售系统和多元化的手机客户端等平台。2009年，体育彩票竞彩店的上市，在改进发行销售渠道上又跨出了突破性的一步。彩票发行销售渠道的改进，极大地促进了我国彩票市场的发展。

在促进彩票机构发行销售渠道进步的同时，财政部还积极支持彩票机构根据需要开发新的彩票品种，不断更新游戏规则。经过20多年的发展，中国国家彩票从无到有，从简简单单到丰富多彩，已经初步形成了完整的彩票游戏系列。其中，体育彩票机构开发的足球彩票取得了巨大成功，从2001年10月份正式上市以来，截至2011年底共发行销售847.9亿元。目前，我国的彩票品种已从以即开型彩票为主兼有少量乐透（传统）型彩票的模式，发展成为乐透型、竞猜型、即开型、数字型以及视频彩票五大类的彩票品种模式。

5.调整公益金分配政策，扩大公益金适用范围 为充分体现彩票的社会性、公益性，改变部门彩票性质，财政部根据国务院指示，调整了公益金分配政策，逐步扩大了彩票公益金的使用范围。

2000年以后，我国在公益金的分配体制方面也是几经变化。2001年财政部的《通知》规定，财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用；超过基数的彩票公益金，20％由民政和体育部门分别分配使用，80％上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。财政部的《财政部关于调整彩票公益金分配政策的通知》中规定，经国务院批准，从2005年起，彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配；中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60％、30％、5％和5％的比例分配；地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配原则。

同时，彩票公益金使用范围也有了很大的调整。体育彩票公益金从原来仅限于民政和体育部门使用，逐渐扩大至抗震救灾、农村城市医疗救助、教育助学、未成年人校外教育事业、残疾人事业、红十字事业、文化、扶贫、法律援助、补充社会保障基金等领域，公益金的社会性得到了更好的体现。

这一阶段的彩票发展，呈现出以下特点：

第一，财政部接替中国人民银行成为国务院主管彩票工作的机关，各级财政部门成为主管彩票业的政府职能部门，彩票成为国家财政对国民收入进行再分配的一个重要工具。

第二，《彩票管理条例》及《彩票管理条例实施细则》的颁布实施，是我国彩票市场法制化、规范化的重要标志，也是我国彩票发展和管理的重要制度保障。

第三，公益金分配政策的改变和使用范围的扩大，使体育和福利彩票从部门彩票开始向国家彩票方向转变，公益金的社会性得到了更加充分的体现。

规范的管理制度，极大地推动了彩票业的发展。根据财政部公布数据显示，1987～2011年，我国累计销售彩票达10 957亿元，累计筹集彩票公益金3 433亿元。如图2－4所示，为我国1987年至今全国彩票公益金统计表[1]。

图2－4 1987～2011年全国彩票公益金统计表

四、港澳台地区彩票

（一）香港的六合彩和赛马彩票

民间彩票在香港有着悠久的发展历史，政府彩票是1975年9月经香港政府批准的“英皇御准香港赛马会”独家发行的各种奖券（即彩票）。1970年代初，香港民间盛行大量的非法字花[2]赌博，大量赌博资金流向社会非法集团，香港特区政府决定设立合法的彩票以作打击，并于1975年成立香港奖券管理局（Hong Kong Lotteries Board）来规管香港的奖券活动。2003年，由于《2003年博彩税（修订）条例》生效香港奖券管理局随即解散，管理权便转到香港赛马会，并由赛马会成立新公司“香港马会奖券有限公司”，并以该公司的名义代理接受投注。目前，香港特区政府通过《赌博税法》来对注册的彩票公司进行监管，且已经有了一整套较为完善的彩票运行体系。

在香港，主要发行六合彩、赛马彩票和足球彩票。这几种彩票已经成为香港市民生活的重要组成部分。六合彩是乐透型彩票的一种，是自选号码的彩票，购票者可以从几十个号码中任选6个号码，故名六合彩，它由14选6、36选6、40选6、42选6、45选6，47选6，至2002年7月增至49个基数为49选6，随着其底数号码不断增加，中奖概率减少，但奖金数目却愈来愈大，吸引了港人的广泛参与。该票系1975年9月经香港特区政府批准，由香港赛马会独家经营，每注港币10元，满18岁以上者，均可自愿购买。六合彩每周发行两期，开奖两次，由电视台现场直播。六合彩的奖金具有强烈的诱惑力，原来每期设6个奖项，2002年底数增为49的同时每期增设一个奖项，即七等奖至头等奖共7个等奖，且开奖程序精细严格。全年票款分配比例为：59％用作奖金，15％为彩票基金，20％交税，6％为赛马会佣金。香港的赛马彩票由香港赛马会发行，在本书第八章第二节中对香港赛马彩票有详细的介绍，在这里不做多阐述。在香港，除了六合彩和赛马彩票外，近年来随着足球博彩的合法化，足球彩票在香港也发展的如火如荼。

2003年之前，足球博彩在香港是受到禁止的，任何以足球为对象的博彩行为均是非法的。对一般参与者可判3个月监禁及一定数额罚金，对聚众接收下注的人可被判刑7年和巨额罚金。如在1998年世界杯赛期间，香港警方逮捕了数百名参加赌球者。然而，非法足球赌博活动在香港仍然十分猖獗，涉及数以亿元计的大量资金流入不法之徒手中。为了打击香港的非法足球赌博，香港特区政府于2003年4月9日把关于足球博彩合法化的法律草案提交给立法会讨论，同年7月立法会正式通过足球博彩规范化的提案，随即由香港赛马会开设了足球博彩项目“足智彩”，于2003年8月1日开始接受投注。

（二）澳门的博彩

长期以来，澳门给人们的印象是一座赌城。事实上，澳门也是以“东方蒙地卡罗”（东方赌城）及“亚洲拉斯维加斯”而闻名于世的。澳门博彩业，现已成为澳门社会最重要的经济部门和龙头支柱产业，2009年博彩税的收益约占澳门特别行政区政府财政收入七成多。澳门的许多公共事业，如交通、慈善、文化等的开支也来源于博彩业。从这个意义上说，不了解澳门的博彩业，就不能说真正认识了澳门。

澳门博彩最早可追溯至19世纪后半叶，我国彩票史上著名的“闱姓”玩法传到澳门，成为当时极其活跃的猜姓氏的彩票。后来，发展了多种碰运气的博彩（即彩票），由于是当即彩票，当即开奖，当即兑奖，故又称即发彩票，其中最为典型的为白鸽票。白鸽票最初也源于像赛马、跑狗一样的赌博方式，即赛鸽，以猜哪只赛鸽取胜（即最快到达目的地）来下注。比赛时赛鸽采用《千字文》中的天、地、玄、黄、宇、宙、洪、荒8个字，每个字有“1～10”10个数字编号。例如：比赛结果“天”字“1”号鸽获胜，那么凡猜“天”字“1”号鸽的都为赢家，以售出赌单金额的60％平均支付获奖者，另21％为税金，19％为基金。赌鸽玩法后来一步步演变成如今仍在流行的白鸽票。

澳门发行彩票现采用政府颁发经营权牌照的方式，共有三家彩票发行公司，分别为澳门博彩股份有限公司、永利度假村（澳门）股份有限公司和银河娱乐场股份有限公司（现属银河娱乐集团有限公司名下）。同时，澳门政府内设立博彩活动的监管机构“澳门博彩监察协调局”，以确保博彩服务的质量，以及对公众的投诉迅速作出回应。在博彩经营法律制度下，经营彩票销售、幸运抽奖或类似的活动，需要取得博彩监察协调局的允许，并且需要在申请举办此等活动之前至少十天向相关的政府部门发出通知。

目前，澳门的博彩业是多元化的框架，形成了幸运博彩、竞猜型博彩及彩票三大主要博彩种类的博彩娱乐项目。其中幸运博彩和彩票，通过中西结合、古今结合等各种方式满足不同博彩者的兴趣和要求。截至2011年底，澳门共有幸运博彩娱乐场34间，准许开设的中西式幸运博彩项目达28项，而彩票则以白鸽票与即开型彩票最为流行。澳门的竞猜型彩票设计赛马、赛狗、足球、篮球等多个项目。当然，随着博彩业的发展也有一些彩票逐渐被市场所淘汰，如回力球、铺票、山票、镜湖医院特别彩票、赛车奖券等。博彩娱乐业的多样化，直接带动了澳门旅游业的发展，博彩娱乐带动观光旅游的旅游业发展模式逐渐形成，人们称之为博彩旅游业。

此外，在澳门为刺激商业消费，吸引人们购置地产或购买吃穿用等各种商品的抽奖彩票更是屡见不鲜。该类彩票一般是在人们消费时随消费金额多少而赠送不同的张数，无面值但均有兑奖号码，像传统型彩票。一般以周、半月或月为一个发放周期，票面上有抽奖日期，到时即可兑奖。

（三）台湾的彩券

台湾的博彩以彩券为主要形式。早在台湾日治时期，台湾总督府为慈善、卫生、保庙等事业发行彩票，并于1906年9月台湾发行第一批彩票，计4万张，单张面额为5钱，头奖为5万元。台湾彩票发行后引发购买热潮，甚至转卖至日本内地，最后因赌风盛行于1907年发行第五次彩票后便停止发行。

之后一直至1950年，由当地政府主导的彩票再次面世。1950～1980年代，当地政府为缓解财政困难发行了爱国奖券，其发行单位为台湾银行。爱国奖券在台湾存在了37年，共发行了1 171期（图2－5）。1980年代中期后，由于一种名叫“大家乐”的博彩方式盛行，严重影响社会秩序与爱国奖券的正常发行，在1987年，台湾省政府宣布暂停发行爱国奖券。

图2－5 爱国奖券的最后一期（第1 171期）

1999年12月1日，以提升社会福利为主要目的之一，台湾开始发行台湾公益彩券，官方名称为“公益彩券”，简称为“公益彩券”。彩券发行机构按照招标的形式由甄选委员会对申请银行进行审核，最终依据分数排序来判定下一届经销商资格。每五年换发行业者，第二标起改成七年换发行业者，第四标起改为十年换发行业者。

第一代之前台湾彩券的官方名称为“公益彩券”，由财政部指定台湾银行发行2年，1999年12月发行，为传统型、立即型2合一彩券，每张售价为新台币100元，每月月底开奖。第一代台湾彩券的官方名称为“公益彩券”，简称“公益彩券”，由台北银行（已于2005年1月1日与富邦商业银行合并为台北富邦银行）于2002年发行。第一代彩券发行了电脑彩券和立即彩券等彩券。

第二代台湾彩券的官方名称仍为“公益彩券”，仍沿用公益彩券心形标志，由中国信托商业银行从2007年开始发行。台湾彩券股份有限公司简称台彩，为中信金的子公司，是中国信托商业银行发行公益彩券的受委托机构。台湾彩券股份有限公司会将所有的投注站外观统一，以明亮的黃色为基底，搭配红色的几何圆形。

公益彩券改由中国信托商业银行发行后，大乐透头奖的最高得奖纪录是新台币9.37亿元，是于2009年6月9日由台南市中西区的居民独得。在威力彩方面，2008年10月30日所开出的威力彩头奖奖金是新台币19.67亿元，为威力彩发行以来的最高头奖奖金，并创下台湾彩券史上头奖的最高金额记录，分别由两人独奖，单注中奖金额为新台币9.83亿元。而于2012年7月30日所开出的威力彩头奖奖金新台币15.6亿元，由高雄市新舆区的一人独得，又再创下台湾彩券史上头奖的单注最高得奖金额记录。

第三代公益彩券仍由中国信托商业银行发行，发行期为2014年1月1日至2023年12月31日。

除公益彩券，台湾于2008年5月2日开始发行台湾运动彩券（Taiwan Sports Lottery），简称运彩，是台湾的体育彩券，由台北富邦银行发售、运彩科技股份有限公司发行。目前，可接受棒球、篮球及足球3项体育运动投注。

[1] 资料来源：［2012－11－4］.http：／／sports.sohu.com／20120421／n341136872.shtml

[2] 字花亦称花会，是中国民间流行的一种赌博方法。开赌的方法大致如下：庄家会预先开出一个列表，内有36个人名或36种物品。每次开赌时，抽出其中一个，把写上名字的纸或竹牌，覆盖起来，放在当眼的地方，让赌徒下注。过一段时间以后，打开谜底然后派彩。派彩一般为“一赔三十”（1∶30）左右。