这种新的政府与社会协同治理模式，既对传统的行政法理论和具体制度提出了巨大的挑战，也为传统的行政法改革和应对带来了机遇。为此，我们需要从行政法背后的国家和社会理论的发展，行政法的制度基础的重建，行政法的原则以及行政法的创新中积极回应社会协同规则，以保障社会协同的顺利发展，为法治提供了保证。

其一，发展行政法的协同国家与社会理论。美国学者阿曼曾经说过:“行政法在任何时候都与流行的主流国家理论直接相关。”^[84]这说明行政法与国家的发展有着极为密切的关系。自20世纪七八十年代以来，各国的“政府失灵”和监管的僵化促使人们反思国家垄断社会中公共管理事务的合法性和有效性。结果，命令与控制型规划，放松管制和私有化已成为新措施和时代的主流。

其二，放松管制并不能完全放弃管制，其最终发展趋势是国家与社会的协同管制。在这种协同的法规及其法律体系的背后，关于协同国家的理论应然而生。协同国家从国家的管制手段、国家任务的实现两个角度观察现代国家面临的课题、国家活动以及国家与社会关系的转变。其基本思想和特点是:任务的主体不仅限于国家，还包括私人；监管模式是基于国家与其他主体平等的多中心结构；法律理性为实质理性，重视政治系统对其他社会次级系统的运作逻辑的尊重；典型的行政行为是合意的行政行为；状态任务有多种形式的责任等。^[85]当然，这里提到的协同状态模型只是从协同作用的角度得出的结论，并不意味着否认其他国家模型的存在和意义。

其三，重构行政法的制度基础。从政府监管或社会自我监管的单方面规制到协同监管，特别是社会协同监管，将不可避免地重塑行政法的利益基础:我们必须充分理解公共和私人利益的相互依存关系，并认识到面向公共利益和公益的私人利益基础面向私人利益；为了消除将政府监管与公共利益等同起来的利益观点，应将私人利益纳入协同利益中，以符合公共和私人利益整合和多样化的现实；各方利益必须得到公平的保护。要通过特定的行政法制度来限制违法行为。可以看出，要重塑行政法的利益基础，就必须通过行政法制度来平衡公共利益和私人利益，以最大限度地发挥协同作用。在行政法的权力结构中，有必要实现从线性结构向网络结构的发展。社会协同监管促进了各种权力协同关系的产生，不仅包括纵向权力关系，也包括个人与社会组织之间的横向权力关系，更重要的是包括网络形状权力关系。因为社会监管实现了国家权力向社会的回归，所以它充分体现了多中心治理尤其是社会中心治理的特征，并促进了线性结构向网络权力关系结构的产生。

其四，创新行政法的原则和制度。首先，需要更新行政法的基本原则。当前，我国学术界对行政法原则的归纳有所不同，范围从一种合法性原则到数十种原则。其中，辅助性原则与社会的协调调节息息相关。^[86]社会协同监管是一种在自治治理和自组织基础上实现与国家协同增效的监管模式。它不仅要求将辅助性原则的个人优先于状态的概念扩展到社会优先于状态的概念，而且推动国家辅助的手段不再局限于传统行政的干预、控制，而扩展到柔性的、协商协同的手段。因此，如果行政法原则要满足社会合作社规制的发展需要，就必须扩大和重新解释辅助原则等现有原则的内涵。在此基础上，必须建立和采用“合作原则”，其不仅摒弃单一的社会自我调节手段，而且避免了国家直接下令禁止的单方面大国调节手段，努力实现两种手段的融合与协同。

其五，政府与社会的协同治理，这不仅是在中国正在兴起的社会现象，也是监管模式的理论创新。如果说21世纪之前人们的主要精力是倡导高权控制和社会自我调节的理论和机制，那么21世纪之后，人们将把社会协同监管提升为重要的议题，而社会合作监管将越来越成为未来的发展趋势，成为监管体系中最重要的部分。尽管社会协同监管与传统的高权监管与社会自我监管不是彼此融合的，但它们将长期和谐共处，这预示着监管发展的方向。面对这种发展情况，规范公共权力的行政法只应日复一日地为之奋斗，并应及时对法治作出回应。

整体而言，协同治理理论对于开放系统下的社会多元化的协同发展具有较强的指导意义。中国市场化改革所带来的是各个主体间的竞争关系的增强，虽然带来了经济社会发展的活力，但是也带来了一系列诸如环境破坏、贫富差距加大等社会问题。协同治理理论尊重竞争，更强调不同子系统或者行为体的协同，以发挥整体大于部分之和的功效。这对于因片面强调竞争所带来的社会问题的解决更具有现实意义。所以，协同治理理论有助于治理效果的改善，从而促进社会协同发展。^[87]

【注释】

[1]王克稳:《政府业务委托外包的行政法认识》，载《中国法学》2011年第4期。

[2]范祥伟:《政府业务委托民间办理之理论与政策》，载台湾《人事月刊》2002年第5期。

[3]转引自廖元豪:《政府业务外包后的公共责任问题研究》，载台湾《月旦法学杂志》2010年第3期。

[4]王名扬著:《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第406页。

[5]王名扬著:《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第413页。

[6]在法国，特许和租赁以外私人管理公务的方式除合同外，还有法律授权和行政机关单方面指定两种形式:法律授权是指法律或行政法规直接授予私人管理某种公务，主要适用于社会公务(如防治癌症中心)领域；行政机关单方面指定是指行政机关授权私人机构进行某项活动的同时规定后者必须提供某种(公共)服务(参见王名扬著:《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第414页)。但从合同委外的角度看，法律授权和行政机关单方面指定虽属于民营化的范围，但不属于委托外包。

[7]范祥伟:《政府业务委托民间办理之理论与政策》，载台湾《人事月刊》2002年第5期。

[8]王名扬著:《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第333、408、413页。

[9]参见周志宏《教育事务民营化之法律问题》，载台湾《月旦法学杂志》2003年第102期。

[10]如台湾地区“行政程序法”第16条第1项规定，“行政机关得依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理”。这一规定明确表明行政委托必须要有法规依据。

[11]王克稳:《政府业务委托外包的行政法认识》，载《中国法学》2011年第4期。

[12]台湾地区“行政程序法”第15条规定，“行政机关得依法规将其权限之一部分，委任所属下级机关执行之。行政机关因业务上之需要，得依法规将其权限之一部分，委托不相隶属之行政机关执行之”。第16条规定，“行政机关得依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理”。

[13]参见胡建淼编:《行政法学》(第三版)，法律出版社2010年版，第135页。

[14]从这一意义上说，包括行政性业务委外在内的行政委托制度又构成行政合同制度的一部分。

[15]转引自廖元豪:《政府业务外包后的公共责任问题研究》，载台湾《月旦法学杂志》年第178期。

[16]参见冉洁:《试析市政公用事业特许经营合同的法律性质》，载《城乡建设》2008年第4期。

[17]虽然行政许可法对准予行政许可的形式只规定了许可决定一种形式(《行政许可法》第37条)，但从关于特许的单行立法看，在特许领域授予特许权的形式几乎都是合同形式。因此，我国立法上准予行政许可的形式实际上有许可决定和合同两种形式，许可决定一般适用于普通的行政许可，而合同主要适用于特许权的授予，包括自然资源开发利用、公共资源的特许使用以及涉及公共利益的特定行业的特许经营。

[18]参见邢鸿飞:《政府特许经营协议的行政性》，载《中国法学》2004年第6期。

[19]参见唐启光:《浅论公用事业特许经营合同的法律性质》，载《城乡建设》2008年第4期。

[20]李显冬:《市政特许经营中的双重法律关系》，载《国家行政学院学报》2004年第4期。

[21]陈军:《公私合作背景下行政法发展动向分析》，载《河北法学》2013年第3期。

[22]张康之著:《公共行政学》，经济科学出版社2002年版，第345页。

[23]《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页；转引自俞可平编:《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。

[24][日]星野昭吉:《全球政治学——全球化过程中的变动、冲突、治理与和平》，刘小林，张胜军译，新华出版社2000年版，第279页。

[25]徐勇:《论治理转型与竞争—合作主义》，载《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第362页。

[26]蔡全胜:《治理:公共管理的新图式》，载《东南学术》2002年第5期。

[27]马建川、翟校义著:《公共行政原理》，河南人民出版社2002年版，第83页。

[28]张恒:《公共选择理论的政府失灵说及其对我国政府改革的启示》，载《广西社会科学》2001年第4期。

[29][美]布坎南著:《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第18页。

[30][美]丹尼斯·缪勒著:《公共选择理论》，杨春学译，中国社会科学出版社1999年版，第3页。

[31]程明修著:《行政法之行为与法律关系理论》，新学林出版股份有限公司2005年版，第245页。

[32]张桐锐:《合作国家》，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编:《当代功法新论(中)——翁岳生教授七秩诞辰祝寿文集》，台湾元照出版有限公司2002年版，第566页。

[33]参见詹镇荣著:《民营化法与管制革新》，台湾元照出版有限公司2005版，第10页。

[34]高家伟:《论中国大陆煤炭能源监管中的公私伙伴关系》，载台湾《月旦法学杂志》2009年第174期。

[35]余晖、秦虹编:《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第36～37页。

[36][英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著:《法律与行政》(下卷)，杨伟东译，商务印书馆2004年版，第554页。

[37]Rainer Pitsehas:《论德国行政法总论之改革》，黄钲堤译，载《宪政时代》1998年第1期。

[38]陈爱娥:《公私合作对行政契约法制影响——以德国法的引介为中心》，载《政治与法律之对话:合作国家与新治理研讨会论文集》，第4～5页。

[39]黄锦堂:《行政契约法主要适用问题之研究》，载台湾行政法学会编:《行政契约与新行政法》，台湾元照出版有限公司2002年版，第15页。

[40]王太高、邹焕聪:《论给付行政中行政私法行为的法律约束》，载《南京大学法律评论》2008年春秋合卷。(www.daowen.com)

[41]刘志刚:《论服务行政条件下的行政私法行为》，载《行政法学研究》2007年第1期。

[42]王太高、邹焕聪:《论给付行政中行政私法行为的法律约束》，载《南京大学法律评论》2008年春秋合卷。

[43][德]施密特·阿尔曼著:《行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，台湾元照出版有限公司2009年版，第267页。

[44]邹焕聪:《公私合作主体的兴起与行政组织法的新发展》，载《政治与法律》2017年第11期。

[45]参见[德]哈特穆特·毛雷尔著:《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第498～591页。

[46]参见[日]盐野宏著:《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第2～3页。

[47]参见姜明安编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第87～89页。

[48]杨建顺著:《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第213页。

[49]参见应松年、朱维究著:《行政法总论》，工人出版社1985年版，第115～257页。

[50]参见章剑生著:《现代行政法基本理论》(上卷)，法律出版社2014年版，第184页。

[51]李亢著:《PPP的法律规制——以基础设施特许经营为中心》，法律出版社2017年版，第74页。

[52]参见石佑启著:《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第164页。

[53]杨海坤、章志远著:《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第184页。

[54]敖双红著:《公共行政民营化法律问题研究》，法律出版社2007年版，第176～177页。

[55]杨海坤、章志远著:《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第185页。

[56]詹镇荣:《论民营化类型中之“公私协力”》，载台湾《月旦法学杂志》2003年第102期。

[57]参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第84～85页。

[58]刘淑范:《行政任务之变迁与“公私合资事业”之发展脉络》，载《中研院法学期刊》2008年第2期。

[59]参见邹焕聪:《社会合作管制:模式界定、兴起缘由与正当性基础》，载《江苏大学学报(社会科学版)》2013年第1期。

[60]参见[德]施密特·阿斯曼著:《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第237～238页。

[61]翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编:《当代公法新论(中)——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，台湾元照出版有限公司2002年版，第578页。

[62]参见翁岳生编:《行政法2000(上)》，中国法制出版社2002年版，第29页。

[63]陈新民著:《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第93页。

[64]参见胡敏洁:《给付行政与行政组织法的变革——立足于行政任务多元化的观察》，载《浙江学刊》2007年第2期。

[65]参见薛刚凌编:《行政主体的理论与实践——以公共行政改革为视角》，中国方正出版社2009年版，第8～11页；杨解君:《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载《法学评论》1999年第5期；沈岿:《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。

[66]参见[日]盐野宏著:《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第63页。

[67]这也是国内学者试图突破的地方，如将行政过程的主体要素归纳为行政主体、行政相对人、监督主体三方主体；参见湛中乐著:《现代行政过程论——法治理念、原则与制度》，北京大学出版社2005年版，第72～108页。

[68]马怀德编:《行政法学》，中国政法大学出版社2009年版，第87页。

[69]参见任进:《行政组织法基本范畴与新课题》，载《北方法学》2012年第3期。

[70]参见刘尚希、王朝才等著:《以共治理念推进PPP立法》，中国财政经济出版社2016年版，第5页。

[71]参见俞可平:《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》2002年第1期。

[72]杨华锋著:《协同治理——社会治理现代化的历史进路》，经济科学出版社2017年版，第74页。

[73]李汉卿:《协同治理理论探析》，载《理论月刊》2014年第1期。

[74]曾广容:《系统开放性原理》，载《系统辩证学学报》2005年第3期。

[75]参见[美]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔著:《协作性公共管理地方政府新战略》，李玲玲等译，北京大学出版社2007年版，第28页。

[76]参见[美]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔著:《协作性公共管理地方政府新战略》，李玲玲等译，北京大学出版社2007年版，第22页。

[77]参见俞可平:《创新:社会进步的动力源》，载李惠斌编:《全球化与公民社会》，广西师范大学出版社2003年版，第257～258页。

[78]参见[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯著:《网络化治理公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第27页。

[79]参见程明修:《经济行政法中“公私协力”行为形式的发展》，载台湾《月旦法学杂志》2000年第60期。

[80]参见张桐锐:《合作国家》，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编:《当代公法新论(中)——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，台湾元照出版有限公司2002年版，第579页。

[81]陈华著:《吸纳与合作——非政府组织与中国社会管理》，社会科学文献出版社2011年版，第6页。

[82]参见吴彤著:《自组织方法论研究》，清华大学出版社2000年版，第7～8页。

[83]参见张康之著:《行政伦理的观念与视野》，中国人民大学出版社2008年版，第234页。

[84][美]阿尔弗雷德·C.阿曼:《新世纪的行政法》，载迈克尔·塔格特著:《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版，第113页。

[85]张桐锐:《行政法与合作国家》，载台湾《月旦法学杂志》2005年第121期。

[86]参见刘莘著:《政府管制的行政法解读》，北京大学出版社2009年版，第140～141页。

[87]李汉卿:《协同治理理论探析》，载《理论月刊》2014年第1期。