政府与社会合作的运作机制是保障公私合作在法治化的轨道上运行的保障。在公私合作背景下，行政机关与私人共同承担责任、面对风险，行政机关由决定者转变为合作者，这种合作由于未有经验支持，尚处于摸索阶段，现在与未来之间可能存在相当大的落差，这种复杂性与不确定性，使行政机关不得不采取更具弹性的手段，如契约、协商等。公私合作的法律形式主要通过行政契约和私法契约的形式体现出来的，行政机关对公私合作行为适用行政契约和私法契约在法律范围内具有一定的选择权。其中公私合作过程中，行政机关运用私法契约，法律规范适用上应受私法调整，但公私合作私法契约的目的是为完成行政任务实现公共利益而运用的私法手段，所以公私合作私法契约的规范调整不同于民商法上的私法契约，其在某种程度上亦受行政法规范。

(一)政府与社会合作的类型

政府和社会合作是公共和私营部门合作以完成行政任务的集体概念。它可以应用于几乎所有国家的公共权力领域。其形式在实践中是多样化的，在不同的行政区域有不同的合作模式。^[33]现行法制和行政实务上主要的公私合作类型及合作模式主要以下几种。

其一，公私合营。公私合营，即政府与人民共同参与并经营特定业务。公私合营中公私参与的情形又可分下列三种:(1)政府与人民共同设立一新的合资事业。(2)政府参与民营事业投资，也包括政府直接投资或由公营事业转投资两种情形。(3)政府将现有的公营事业资金一部分移转民间，构成政府与人民共同投资经营状态，即公营事业民营化。

其二，公共建设参与。公共建设参与是私人部门和公共部门合作参与公共基础设施建设。公共建设参与是现行行政实务中日益广泛采用的公私合作类型。从广义理解，此种类型的公私合作也属于行政委托的概念范围内，然而一方面公共建设参与会涉及复杂的法律关系，另一方面会通常牵涉多种民营化类型，尤其是功能民营化与财政民营化的结合，故将公共建设参与作为公私合作的单独类型。

其三，公私合作规制。规制(Regulation)又译作管制，是指政府为了达到或维持所希望的社会状态而对国民行动予以一定的制约，它是对“市场失败” 而采取的对策，是政府对经济的介入，必要时可以强制国民遵守。规制的类型，分为经济性规制(Economic Regulation)与社会性规制(Social Regulation)两大类。经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏好的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和投资、质量、财务、会计等有关方面加以限制。现代行政的迅速发展导致公私合作已不再局限于提供产品或服务的给付行政领域，已延伸到规制私经济主体行为合法性与正当性的经济规制与监督行政。现代社会国家不堪重负纷纷进行瘦身运动，对除政府核心任务必须保留的管制领域外，其他管制任务政府亦与私人部门进行合作。国家将部分社会管制任务分配与私人或委托第三人履行，以缓解政府管制任务的负担，节省管制所需投入的人力、资金等资源。

当然，对于公私合作的类型学者亦存在着诸多不同的见解，如高家伟教授认为公私合作的类型包括:公务委托、公务授权、公务特许、公务外包、联合开发。^[34]余晖等人认为公私合作的模式通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务而通过正式的协议建立起来的一种长期的合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。^[35]由此可看出，公私合作是对任何一种公共部门和私人部门之间达成的特许经营协议的统称，也可视其为是公共部门把服务外包给私人部门的一种形式，具体包括公用事业特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同等。

(二)公私合作主要法律形式:行政协议(www.daowen.com)

随着给付行政的兴起，公权力的行使方式发生了变化，行政机关在不违背法律的前提下，可与相对人达成合意，以契约方式完成公益目的。在此种趋势下，传统的单方、强制性的行政行为模式已经越来越难以适应现代行政的需要，因此，强调沟通、协商与合作等具备双方性的行政行为来尝试解决问题就成为现代行政的主流模式。尤其是随着现代国家行政职能的扩张，国家财政的日益拮据以及国家行政的效能低于私人，使得国家传统任务的市场化成为近十几年来各国行政改革的潮流，私法的治理因素渗透到公法理念中，传统公法手段与私法治理模式出现了融合的趋势。“对作为一种政府治理行为的合同的研究，证明了私法制度对于新公共管理运动以及保守党的政府革命的重要性。因此，在一个混合式行政的时代，在一个对公权力和私权力的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法之核心。”^[36]由此可见，行政活动的多样性为契约思想渗入行政法理论提供了可能，促使行政法概念发生变化，并及时调整行政法理论。

随着行政职能的转变，尤其是现代行政执法理念发生了深刻变化，由过去“命令与服从”转变为“服务与合作”。行政管理手段亦发生了变化，行政协议这种管理方式、手段便应运而生。行政协议作为一种不同于传统高权行政的新的行政活动方式，以其所独有的强调合意、注重平等、遵循诚信的特点，极大地弥补了传统行政手段的不足，提高了行政效能，显示了极大的优越性和无穷的魅力，因此在各国得到了广泛应用。行政部门就其采取的任何措施之正当性，必须在其自己的行政责任与程序责任之范围内，应尽量与当事人协调、沟通并达成合作共识；早先居核心地位之行政处分，已经丧失其作为对个案加以决定之行政行为形式之功能，取而代之的则是行政协议。^[37]权力与责任的对等关系在行政协议的框架下显得更加明了。

由于行政协议比以支配与服从为特征的传统的强制性行政行为更为柔和、富有弹性，更加体现民主、注重行政相对人的合意，更能发挥行政相对人的主动性和积极性，减少行政摩擦，节约行政成本，从而在世界范围内获得广泛发展，并逐渐发展成为行政法上一种重要的行政手段。行政法上的合作包括所有行政机关与相对人的协议与协定，不论其最终是以正式或非正式的行政行为形式出现。而“合作”原则系以双方对等为出发点，在行政法的领域中，典型对等式行政行为形式为“契约”。^[38]行政协议在行政法领域的广泛使用，为公私合作的行政手段提供了工具。行政协议因合意的特性，而作为公私合作关系的表彰，已成为自明、无可割舍且广泛使用的行政手段。^[39]行政协议作为公私合作的手段，符合了公私合作路径的需求，为政府与民间之间公共任务的分担提供了媒介。

(三)公私合作法律形式之补充:私法契约

行政部门在公私合作的法阵驱使之下运用私法手段与私人主体合作共同完成行政任务的是“公法私法化”或“通过私法完成行政任务”在公私合作领域的“投影”，私法契约是公私合作的法律表现形式。公私合作的这种私法契约属于行政私法行为，和民法中的私法契约存在一定区别。行政私法行为，是指行政机关或法律、法规授权的组织利用私法形式以直接实现行政法目的或者任务、兼具公私法双重性质的新型行为，因它们符合给付行政私法化的期待，所以成为给付行政领域的适合方式甚至是主要方式。^[40]行政私法行为既不绝对的是一种公法行为，也不绝对的是一种私法行为，而是新形势下出现的一种兼具公法、私法双重属性的行为。^[41]尽管公私合营的私法合同的法律表达属于私法范畴，但适用私法合同的目的是为了实现行政任务，这是在一定程度上行政法向私法发展的体现。

公私合作的私法契约一方主体是行政机关公部门，另一方是私人部门，是以完成行政任务为目的，应受到一定程度上的行政法规制。行政私法行为是行政机关利用私法的形式，而又限制私法的自治自由，不能完全地适用私法的意思自治，在某些方面应受公法约束的行为。行政私法行为的目的是为了满足社会公共利益的需要，为了更好地实现行政目的。如果完全适用私法自治，则可能破坏这一目的的实现，损及公共利益的实现。因此，行政机关采用私法手段实现行政目的时，不仅要受私法的约束，遵循私法的原则，而且要在一定程度上受公法行政法的制约。公私合作的这种私法契约不仅具有民事行为的性质，而且具有行政行为的性质，因此它应当遵循依法行政原理。^[42]公私合作的私法契约作为行政私法行为，虽然以私法方式实施，但要受到宪法基本人权的约束，还要受到管辖权的约束，以及受到法律优先和法律保留原则的拘束，除此之外，还应受行政法其他一般原理原则的限制，比如信赖保护原则、比例原则等的约束。