公私合作过程中行政机关利用私人部门的资金、技术和管理经验等优势来实现行政任务，对提高管理效率和减轻财政负担，改变行政机构不断扩充导致人员增加、财政不堪重负、行政效率低下的现状具有重要意义。公私合作完成行政任务制度的出现备受各国政府青睐，正日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。但任何制度的产生和发展都不是凭空的，在其制度背后都有一定的理论支撑，公私合作也不例外，公私合作是以治理理论、公共选择理论、合作国家理论等理论为基础理论体系作支撑的。

(一)治理理论

现代意义的“治理”是世界银行在1989年发表的报告中面对非洲国家公共治理的危机而提出的，后成为指导公共行政改革的一种理论基础。^[22]1995年，全球治理委员会发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”^[23]星野昭吉认为，“治理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务多种方式的总和。它是一个不断持续的过程，在这个过程中，冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作”。^[24]治理理论就是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思过程中产生的。传统政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理强调政府与公民之间在管理过程中的交流与合作，政府不再是这一活动的唯一主体，社会公共事务的管理还应包括政府体制外的社会公共机构和行为者。它们在特定领域与政府合作，分担政府的行政管理责任。^[25]只要它们行使的权力得到公众的认可，各种公共或私人机构就可以成为各级权力的中心，它寻求和实现的目标是“善政”，即最大化公众利益，其实质是“政府与公民之间的公共生活合作管理，政治国家与公民社会之间的新型关系”。

从治理的角度看，治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。^[26]在公共行政的很多方面，就不再单纯由政府来完成，而可以通过政府与市场合作的“治理”方式来进行管理。“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构和私人机构的合作，强制与自愿的合作。”^[27]治理理论强调，各种非政府机构包括私人部门和自愿团体在社会和政府治理中应该积极参与并承担相应的责任，国家与社会组织间是相互依赖关系而且要实现合作与互动，从而突破了国家与社会二元对立的传统思维。政府和社会、政府与市场的责任界限相当模糊，政府正在把原先由它独立承担的责任移交给私营部门和第三部门，而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系，私人部门和公民自愿性团体正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。

(二)公共选择理论

公共选择理论是对传统市场理论和凯恩斯政府干预主义批判的过程中逐渐发展起来的。所谓公共选择，就是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择，即通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是对资源配置的非市场选择。^[28]用布坎南的话说:“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生”“它是观察政治制度的不同方法”。^[29]公共选择理论是一个著名的假设，即以经济人假设为出发点。“经济人” 假设认为:“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者，在市场领域中如此，在公共领域更是如此。”^[30]公共选择理论认为，政府不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，它本身是经济人。在他们看来，官僚和其他的人一样，不是受到公共利益的激励，而被认为是受到其利己利益的激励。他们呼吁政府退出某些活动领域，尽可能地使许多活动返回到私营部门，“最好的”结果是市场作用的最大化，政府的作用则相应减少。(www.daowen.com)

公共选择理论认为政府存在普遍的失败，并提出了自己独特的解决问题的方式，即更多地关注政府与社会的关系，主张用市场力量改造政府的功能，提高政府效率，以克服政府失败。它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。公共选择理论主张将竞争机制引入政府公共服务领域，打破政府独家提供公共服务的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。

(三)合作国家理论

合作国家理念是国家与社会从二元对抗走向合作国家任务演变与国家角色变迁的必然结果。20世纪70年代以来，各国政府针对“政府失灵”现象，开始“解除管制”和推行“民营化”策略。“解除管制”和“民营化”，对行政法而言，其实仍具有持续一贯的政治任务，国家虽然可以从自己的给付责任中解放出来，但取而代之承担的可能是监督责任同时也有可能是保证责任或是组织化责任。^[31]德国学者Ernst-Hasso Ritter最早提出了“合作国家”^[32]的概念，国家理念也从昔日的给付国家变迁到合作国家。“合作国家”理念支配下，国家诚挚地要求社会“参与”，通过合作可以激发出社会中私人部门的潜能，利用私人部门的资金、技术、管理经验等优势。合作国家中国家在给付的同时，对部分国家的任务的履行经由私人接手，国家仅监督和担保责任。国家的任务不再仅由国家单独完成，而是由国家的公部门和私部门合作履行。

总之，治理理论、公共选择理论、合作国家理论之间并非孤立存在，而是相互影响、相互作用。这三种理论都是在20世纪90年代经历了“市场失灵”和“政府失灵”之后的社会背景下，学者们对国家、社会、公民之间关系反思的基础之上提出的如何以全新的治理理论模式克服公共行政弊端的理论学说。尽管治理理论、公共选择理论、合作国家理论的研究方法、模式和切入点不同，但三者都是在充分认识到政府公部门和社会私部门的优劣势的基础上，要求打破国家和社会二元化、政府公部门垄断行政任务的格局，寻求政府公部门和社会私部门之间合作，充分利用私部门的力量，弥补公部门的缺陷，实现公私部门优势互补，建立公私合作机制。