公私合作中的“公”可以从狭义和广义两个层面来理解。狭义上看“公”仅指政府及其工作部门，即具有政府合法性及主权要素范围内的部门。广义的“公”还包括一些非正式的公共实体，如自我管理的社区和消费者团体。本书中所指的“公”是狭义上的公，主要是指以行政机关为代表的政府公部门。“私”主要指不具有政府合法性及主权要素范围内的部门，包括公部门以外的私人团体、私人企业、各领域的民间专家及专业技术人员等公民个人，本节统称为私人部门。“合作”是指两个或两个以上的行为者(公私之间)在相互信任的基础上事先确认正式的或非正式的协议形式，相互分享资源包括信息、技术管理经验和技术，共同解决问题和共同分担责任，将私人部门的创业精神和成本效益分析等引入政府服务功能之中，基于私人部门的参与和共同责任，政府与社会共同承担公共服务职能和公共建设职能。公私合作是概括描述行政机关为代表的公部门与社会上的私人部门为实现公共任务而采取的一种合作关系，它可以涵盖公部门单纯运用公权力实现公共任务和公共任务完全民营化之间的所有公部门和私部门的合作形式。^[21]国内虽然对于政府与社会的公私合作研究逐渐开展，但对于公私合作的内涵，学术界目前还众说纷纭，也无明确定义。(www.daowen.com)