行政行为意义上的联合行政是从行政实体法角度对前述行政救济法领域的“共同行政行为”所作的阐释，是指不同的行政主体为了实现共同的行政目标，而以共同的名义实施行政行为，并共同承担法律责任的一种联合行政模式。行政行为有抽象行政行为与具体行政行为之分，相应的，行政行为意义上的联合行政也有抽象行政行为意义上的联合行政与具体行政行为意义上的联合行政的区别。前者是指不同行政主体共同作出抽象行政行为，在实践中主要表现为行政主体联合发文，而后者则是指不同行政主体共同作出具体行政行为，在实践中以行政主体联合执法为表现形式。

(一)行政机关联合发文

广义的联合发文，是指由多个具备立法权抑或是具备相当于立法权之权力的主体，如规章制定权、司法解释发布权等的主体，基于解决跨领域相同或类似的事项之目的而共同发布规范性文件的做法。联合发文的现象具有普遍性与多样性，在实践中存在着行政机关与行政机关联合发文、党的机关与行政机关联合发文、司法机关与行政机关联合发文、立法机关与行政机关联合发文、群众组织与行政机关发文等形式。其中最为普遍的行政机关联合发文，也即政府及其部门间联合发文，就属于抽象行政行为意义上的联合行政。

其一，联合发文的形式与内容。有学者通过对200篇政府及部门间联合发文进行实证分析，从形式层面和内容层面揭示了我国行政机关联合发文的现状^[56]，可从形式和内容方面加以考察:(1)在形式层面上，从联合发文的主体分布来看，联合发文主体分布集中于政府部门之间，尤其是综合性部门，如发展与改革委员会与其他政府部门联合发文数量最多；在联合发文的部门数量方面，两个部门联合发文数量最多，随着联合发文部门数量的增加，联合发文数量呈现减少的趋势，而目前最多的部门数量是12个部门联合发文；从联合发文的层级分布上看，以中央层级的联合发文数为最多，随着政府层级降低，联合发文数减少。(2)在内容层面上，根据名称的不同，政府部门进行联合发文的类型主要可以分为:以《通知》命名的“告知性联合发文”、以《意见》为名的“建议性联合发文”和以《办法》《规定》《实施细则》《方案》等命名的“规范性联合发文”；按照联合发文的发文对象不同，可以将政府部门联合发文划分为面向对应的下级部门的“体制内联合发文”与面向部门职责范围内所管辖的对象的“职责性联合发文”；按照联合发文的发文部门数量及其联系紧密程度，可以将政府部门联合发文划分为“高度联合”“中度联合”“低度联合”。

其二，联合发文的功能。行政机关联合发文之所以能够普遍存在，是因为其在实践中迎合了诸多现实需要，具有独特的价值与功能。行政机关联合发文的功能主要体现在可以跨域统一适用、降低成本提高效率、应急与提高积极性三个方面。^[57]

(1)可以跨域统一适用。行政机关联合发文可以确保同一个规范性文件在不同的领域或地域内统一适用。我国行政机关拥有不同层级的规范性文件制定权，能够依据法律法规的相关规定，在其职权范围之内制定规范性文件，其中，行政法规能够进行普遍适用，而其余规范性文件则只能在各自的管辖范围内进行适用，如:部门规章只能在纵向的专业领域内得到执行，地方政府规章只能在横向的地域范围内得以贯彻。然而，若不同领域或不同地域的政府部门联合发文，则该联合制发的规范性文件便能够在联合的领域或地域内得以具备执行的正当性，从而减少各自制定规范性文件所带来的混乱和矛盾，达到共同治理的目的。

(2)降低成本提高效率。在实践中，不同的行政机关对于相同或类似事项制定规范性文件有两种方式:一是由各行政机关分别制定规范性文件；二是由各行政机关联合制定规范性文件并同时在相关领域内共同适用。相比之下，后者更加能够充分利用行政资源，能以更小的成本获取更大的效益，有利于提高行政效率。规范性文件彼此之间协调与否会影响行政效率，在对相同或类似事项制定规范性文件时，如果采取前述第一种方式，各行政机关往往趋向于从本部门或本地利益出发，而不考虑其他部门和地域的有关规定，由此便会导致不同的规范性文件对相同或类似事项规定上的相互矛盾，从而造成规范性文件的冲突和不协调，降低规范性文件的执行效率。相比之下，联合发文可以协调不同部门、不同地域的行政机关，能够有效防止各自为政，遏止部门保护主义和地方保护主义。此外，联合发文能够将行政资源进行有益整合和合理配置，通过将相同或近似的事项、内容制定成一部规范性文件并将之运用于多个领域，实现行政资源的共享，从而避免重复劳动，节约立法成本。

(3)应急与提高积极性。在实践中，为了处理跨领域、跨地域的共同的行政事务，目前主要有两种方案:一是由更高级别的行政机关居中协调，制定更高位阶的规范性文件；二是由各行政机关联合制定相关规范性文件。从实践中联合发文的事项来看，目前方案二更为妥当，具体理由如下:一则目前联合发文所涉事项原本就在各主体的权限范围之内，只不过也涉及其他部门或地域，因而联合发文只能对行政机关行使权力的方式进行改变，但是并不对行政机关原本的行政职权范围产生影响。二则当前进行联合发文处理的行政事务通常具备紧迫性的特征，然而，对于这种紧迫形势，更高级别的行政机关未必具有足够的精力和能力去掌握足够的信息，在短时期内制定能够加以应对的规范性文件。相比之下，各领域、各地域的行政机关原本就需要处理这些事项，因而富有经验并且能够及时适应新形势，联合作出积极应变。三则在法制统一的前提下，对各领域、各地域的行政机关通过联合发文解决跨领域、跨地域共同事项的方式予以提倡和鼓励，能够很好地发挥各行政机关解决问题的积极性、主动性。

其三，联合发文的问题。从功能主义的视角来看，行政机关联合发文因其能够满足现实需要而有其存在的社会土壤，但从规范主义的视角进行分析，则会发现其存在不少法律问题，主要表现在联合发文法律依据缺失、联合文件效力等级不明、联合发文监督审查缺位三个方面。^[58]

(1)联合发文的法律依据。在法律依据方面，我国现行法中关于联合制定规范性文件的规定目前只有《立法法》(2015年修正)第81条，该条规定:“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”换句话来说，现行法仅规定了部门规章可以联合制定，而地方政府规章、行政规定等行政规范性文件能否联合制定，现行立法并未予以明确。

(2)联合文件的效力等级。不同的法律渊源有不同的效力等级，由于我国各行政规范性文件一般都是由有制定权的主体单独制定的，因此便形成了行政法规、行政规章、行政规定等的效力等级规范体系。而现行法并未对由多个行政机关联合制定的规范性文件的效力等级进行规定。其中最主要的问题是联合制定的规范性文件与各机关单独制定的规范性文件相比效力如何，换言之，在法律适用的过程中，倘若规范之间发生冲突时，究竟应当优先适用单独制定的规范性文件还是联合制定的规范性文件?对此不无疑问。

(3)联合发文的监督审查。为确保各类行政规范性文件不违宪违法，维护国家法制的统一，我国建立了较为健全的监督审查体制，但目前的监督审查体制并不能很好地对联合发文进行监督审查。部门规章层面的联合发文已被现行法认可，由国务院负责备案审查，故并无疑问。地方政府规章层面的联合发文尚未见诸实践，因而也无需讨论。值得探讨的是联合制发行政规定的情况。目前对行政规定的监督有立法、行政、司法三种审查方式。其司法审查是指行政诉讼中的附带审查，而对于不合法的联合行政规定，只要不将其作为认定行政行为合法的依据即可，因此疑义不大。其立法审查是指《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》(2015年修正)第8、第9、第44条所规定的地方各级人大及县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定和命令，这里的决定和命令就包括行政规定。问题在于，若不同地域的政府及其部门联合制发行政规定，而其中一地的人大及其常委会发现其有违宪违法之嫌，能否单独撤销或改变?对此不无疑问。其行政审查是指《行政复议法》(2017年修正)第7条规定的复议机关对行政规定的附带审查，问题在于，不同地域或领域的政府部门联合制发的规范性文件，能否仅由其中一方的复议机关进行审查?对此同样存在疑问。

(二)行政机关联合执法(www.daowen.com)

行政机关联合执法指的是:“行政机关之间或行政机关与其他主体采取联合行动，对某些行政事务进行综合性整治的执法活动。”^[59]所谓“联合”指的就是由将职能不同的行政机关之间统一针对某一事项开展联合整治活动，其与行政机关通常进行的行政执法活动存在的最主要的不同就是并非某一行政机关针对其职权范围内的事项进行执法。从总体上而言，行政机关联合执法只是在统一性、时间性以及机关的数量等方面与行政执法活动相区别，本质上属于行政执法活动当中的一种特殊的执法形式。

其一，联合执法的特征。从行政机关联合执法的构成要素及相关属性来看，其主要具有执法主体众多、执法主体地位平等、适用领域特殊等特征。^[60]

(1)执法主体众多。行政机关联合执法是有两个或者两个以上具备不同行政职能的行政机关进行的共同执法活动。伴随着法治社会的不断发展，行政权能的行使开始渗透到社会的方方面面，其中某些问题的解决通常牵涉多个行政机关职能的行使。除此之外，伴随着“服务行政”理念的出现以及人们生活领域的不断扩张，为了规范相对人的行为，需要执法的领域越来越多，而执法人员的数量相对不足，此时由职责相互关联的多个行政机关进行联合执法，集中、协调行使行政职权能够有效解决现实当中某些领域产生的执法工作人员以及执法不力等问题。

(2)执法主体地位平等。行政机关联合执法与行政协助之间存在的最大区别就是:行政机关联合执法在通常情况下是由具备不同行政职能的同级行政部门所组成的执法组织对某一问题进行集中、综合治理。各组成部门之间的主体地位相互平等，无隶属或者领导关系，仅在执法组织的协调之下在职权范围内进行执法。

(3)适用领域特殊。行政联合执法这种执法方式其产生的目的主要是解决社会当中出现的某些相对紧迫的现实问题以及对某一方面的社会事务进行有效管理。在这些领域，由于相对人的违法行为积聚到一定的程度，执法难度大，需要通过相对较为严峻的执法手段方可解决，因此，行政联合执法多存在于行政强制、行政处罚领域。

(4)执法有临时性。行政机关通常在执法活动中严格按照各自的法定职权在不同的执法领域进行执法活动，当出现法律规定不明确或者执行者执法活动涉及多个行政部门的职权，导致执法难度较大时，由多个行政职能相互关联的行政机关进行联合执法，进而弥补一般行政执法当中存在的不足之处。行政联合执法呈现临时性的特点，在某种意义上，行政联合执法是解决社会问题的权宜之计，具有临时性、非常态性、补充一般执法等特征。

其二，联合执法的困境。行政联合执法在我国法律体系尚不完善，行政机关之间权责不明的环境下，对实现当前的行政目标、维护行政管理秩序以及保障行政相对人的利益是起着正向作用的。但行政机关联合执法作为一种特殊的行政执法方式，在规范层面上存在着诸多法律问题，甚至在实践中已然陷入困境。具体而言，行政机关联合执法所面临的困境主要有执法主体不合法、执法权限无依据、执法过程易越权、内部权责不明确等方面。^[61]

(1)执法主体合法性不充分。根据现行法规定，只有依法产生并具备行政法上的权利能力和行为能力的组织才能成为合法的行政主体，一个组织要获得行政主体资格必须具备法律要件和组织要件。^[62]然而，目前的行政联合执法队伍或机构往往并不具备必要的法律要件和组织要件，其一般只在一些具备临时性或突击性的行政活动当中，如:大检查、大整顿抑或是跨部门、跨辖区的纠纷当中，当其所承担的相应任务完成之后即宣告解散或者被撤销，这些队伍或者机构的建立或解散和撤销都是按照地方政府及其部门的行政规定，甚至是领导指示，因而这些行政联合执法主体的组成本身的合法性存疑。

(2)执法权限依据不充分。行政主体的行政权力来源于法律明文规定，作为公权力的行政职权是不能任意设定和处分的。例如，《行政处罚法》(2017年修正)第15条就明确规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”而反观行政联合执法队伍或机构，它们并没有相关法律、法规、规章的明确授权，但却行使着广泛的行政处罚、行政强制等行政管理权。

(3)执法过程易越权。行政主体的职权及其范围由法律、法规所提前确定，行政机关行使职权应当依照法律、法规的规定，但凡法律法规未规定的或者是规定不得享有的职权，行政机关都不得行使，否则就构成行政越权。然而，职能不同的行政机关在一起行政联合执法往往会因职责混杂而产生越权行政行为。例如，某市公安局、文化局、工商局联合署名对某违法的娱乐城作出“停业整顿”的处理决定，尽管三部门都有处罚权，但根据法律的相关规定，“停业整顿”这一行政处罚决定只能由工商局作出，公安局以及文护局对于作出该行政处罚决定不存在法律上的依据。

(4)内部权责不明确。行政机关联合执法对外是以共同的名义进行活动，但对内仍然应当存在各机关不同职能的区分。但由于联合执法参与的主体成分复杂且其不稳定、暂时性的特点，将大大增加在行政联合执法主体内部划分权责、追究责任的难度和可行性。可能出现各机关职能混淆、各机关相互推诿、难以追究相应责任等问题。