联合行政是指互不隶属的政府及其职能部门为了实现共同的行政目标而进行行政行为上或行政机构上的联合以协同合作的一种政府间协作形式。它与“共同行政行为”既有不同，又有交叉。

联合行政作为一种在实践中普遍存在的协作形式，并未受到行政实体法或行政程序法研究的重视，但是在行政救济法领域却以“共同行政行为”的形式占据了一席之地。需要说明的是，早期学者将联合行政等同于共同行政行为^[51]，但两者意涵并不完全相同，区别有二:(1)“联合行政”更多的是一个行政实体法或行政程序法上的概念，而“共同行政行为”则更多见于行政救济法领域。(2)早期的“联合行政”表现为多个行政主体作出“共同行政行为”，例如联合发文、联合执法等，但随着实践的发展，“联合行政”已经不再局限于行政行为的联合，而是出现了行政机构的联合，例如相对集中行政处罚权改革、综合行政执法体制改革等。不过，尽管“共同行政行为”不完全等同于“联合行政”，但理解前者的概念对于把握后者的概念亦有所帮助。

《行政诉讼法》(2015年实施)第26条第4款规定:“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”基于此，在行政法学理论的研究当中对于行政行为的分类产生了一种新的分类方式——“共同行政行为”与“单一行政行为”。而对于应当如何理解共同行政行为所应具备的“共同性”，学界仍然存在争议，主要存在“形式说”与“实质说”两种不同的观点。

“形式说”倾向于将外在形式当作对行政行为是否具备“共同性”的标准，其主张“判断一个具体行政行为是否是共同行政行为，关键看作出具体行政行为的行政机关是不是两个或两个以上，是不是以共同名义并共同签署的”^[52]，根据这种理解，“关于共同行政行为的认定，实践中一般以共同名义为标准”^[53]。显然，这种观点认为共同行政行为只要求具备主体上的复数性、对象上的同一性和载体上的共同性等形式意义上的要件，而至于管理事项、行为内容、适用依据等实质意义上的要件则可以是独立的、互异的。即使行政行为是由性质不同的两个部门作出的，但只要二者在形式上符合牵连性的要求，就能够将其认定为“共同行政行为”。(www.daowen.com)

“实质说”则偏向于以内在实质要素作为判断行政行为“共同性”的标准，其强调共同行政行为必须是“两个以上行政主体针对同一事件作出的同一行为”^[54]，这里的“同一事件”与“同一行为”便是实质意义上的构成要件。由此，“实质说”在“共同性”这一点上提出了更高的要求，使得共同行政行为的成立不仅要求具备对象上和形式上的连接点，同时在实质内容和行为事项上也应当具有同一性。^[55]只有同时具备这两个方面的要求，才能将其认定为共同行政行为。

比较而言，“形式说”更为妥当，理由有以下两点:(1)从现行法规定来看，立法者采取的是“形式说”的立场。尽管《行政诉讼法》(2017年修正)第26条第4款并没有明确共同行政行为的判断标准，相关司法解释也没有予以具体说明，但《行政复议法》(2017年修正)第15条第4项规定:“对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议”，此处“共同的名义”便说明了立法者认可了“形式说”的观点，从体系解释的角度而言，“形式说”应当成为共同行政行为的判断标准；(2)相较“实质说”而言，在“形式说”的判断标准下，共同行政行为的范围更宽，这意味着《行政诉讼法》(2017年修正)第26条第4款的适用空间更大，从而也就更加能够规范行政主体的共同行政行为，保障相对人的合法权益。

如前所述，共同行政行为相当于联合行政中的行政行为的联合，因此，“形式说”的判断标准也适用于行政行为意义上的联合行政。换言之，只要具备行政主体上的复数性、行为对象上的同一性和行为载体上的共同性等形式意义上的要件，就可以认定为是行政行为意义上的联合行政。不过，除了行政行为意义上的联合行政，实践中还存在行政机构意义上的联合行政，对此，下文将进行详细阐述。