(一)政府协议的规范依据

其一，宪法的有关规定。我国《宪法》并未对地方政府缔结政府协议的相关事项进行明确的规定。《宪法》第107条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”该条规定了地方各级人民政府的权限涵盖了经济、教育等领域的行政工作，其中包括了发布决定命令和内部行政管理等职能，但并没有涉及政府协议的缔约权。同时，《宪法》采取了“本行政区域内”的表述，而政府协议往往具有跨域性，其所约定的权利义务不仅及于本区域内，还及于本区域之外，因而与《宪法》当中所规定的地方各级政府只能在本行政区域内行使相关职能相冲突。这就意味着，政府协议在宪法当中并没有得到体现。

其二，组织法和程序法的有关规定。(1)在行政组织法层面，均不存在有关政府协议的规范。《国务院组织法》只涉及国务院的相关规定，并未提及地方政府的相关权限。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条规定:“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”该法第59条详细列举了县级以上的地方各级人民政府的职权范围，在其列举的十项权限中，并未提到有关缔结条约的职权。^[36]因此，作为规范行政主体权限的行政组织法并没有设定政府协议的缔结权。(2)在行政程序法层面，不少国家和地区将政府之间签订的政府协议规定在行政程序法中，由于我国现在还没有制定统一的行政程序法，因而无法对政府进行统一的程序规范。

其三，其他法律及行政法规的有关规定。如前所述，目前我国也尚未制定统一的《行政程序法》，我国《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》当中也并不存在对于政府协议的实体规范，因而缺少政府协议的相应程序规范。所以，从统一的行政组织法和行政程序法层面看，我国对政府协议的立法呈现一片空白。不过，现行法对政府协议仍存在一些规定，散见于其他法律、行政法规和地方政府规章之中。例如，在法律层面有《水法》(2016年修正)第56条^[37]、《海洋环境保护法》(2017年修正)第9条^[38]等规定，在行政法规层面有《行政区域边界争议处理条例》(1989年修正)第3条^[39]、第12条^[40]、第13条^[41]等规定。前述法律法规所规定的主要是地方政府可以通过协商的方式来解决跨区域的争议，至于协商之后是否需要订立协议，能否采取其他形式则并没有加以规定。此外，这些规定主要是针对出现纠纷之后的争议处理方式且范围局限于水事、环境、边界，并未涉及促进各方为实现共同的行政管理目标或为促进区域经济的共同发展而进行协商合作的内容。

其四，地方性法规、地方政府规章的有关规定。从地方性法规、地方政府规章方面来看，《湖南省行政程序规定》(2018年修正)第15条规定:“各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作。区域合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、指导、协调和监督。”《江苏省行政程序规定》(2015年实施)第14条作出了和《湖南省行政程序规定》内容相同的规定。上述条款并未对政府协议的权利义务以及纠纷解决机制进行具体规定，只是概括性地规定了在该省，地方各级人民政府具备缔结政府协议的权力。由于《湖南省行政程序规定》和《江苏省行政程序规定》都属于地方政府规章，其效力层级比较低，无法对当前广泛存在于各级人民政府之间的合作协议起到规范之作用，推动政府协议法治化的作用非常有限。

(二)政府协议的构成要件

尽管如前所述，政府协议并没有明确的规范依据，但其作为一种比较有效的政府间协商方式仍然广泛存在于实践之中，尤其是在区域合作方面存在着大量的区域合作政府协议。不过，由于政府协议的性质还存在较大的争议，在没有相关立法明确规定的情况下，作为缔约主体的行政机关往往倾向于把政府协议当作内部文件来对待，因而只有少数政府协议得到了公开。通过分析既有的公开的政府协议，可以从以下三个方面对政府协议的构成要件进行分析。

其一，政府协议的缔结主体。目前，在实践中有省级政府之间签订的政府协议^[42]；市级政府之间签订的政府协议^[43]；省级政府职能部门与直辖市政府职能部门签订的政府协议^[44]；还有省级政府职能部门与较大市政府职能部门之间签订的政府协议^[45]。总体而言，政府协议的缔结主体具有广泛性和多样性。

其二，政府协议的缔结程序。我国区域合作以联席会议为主要合作机制和程序平台，实践中大量的政府协议是通过联席会议的方式沟通、协商所达成的结果。例如，《环渤海地区经济联合市长联席会协议书》中就规定建立市长联席会议，作为推动和加强环渤海地区经济联合与协作的区域性合作组织，并规定了它的主要任务以及具体的运行机制。^[46]现实当中，政府协议的缔结往往先由省级政府对总体的政府协议进行签订、予以认可，再由相关职能部门或市级政府根据具体的合作的领域对总体的区域合作行政协议进行细化实施。(www.daowen.com)

其三，政府协议的主要内容。政府协议的内容涉及的领域相当广泛，有针对某个特定领域的，如《关于加强长江三峡区域旅游合作协议》《泛珠三角区域民航航线无线电通信导航频率保护协议》《加强长三角区域市场管理合作的协议》等，这些协议涉及基础设施、农业、旅游、科技、环保、卫生、人才等各个领域；也有宏观上对区域合作的总体规划和意向，如《泛珠三角区域合作发展规划纲要》《共建信用长三角》等。就其具体条款而言，主要有以下几种:一是目的条款，规定了合作主体签订政府协议的目的；二是合作原则条款，例如规定平等原则、市场原则、互惠互利原则等；三是权利义务条款，规定缔约各方的权利义务，但大多比较笼统；四是履行方式条款，规定政府协议具体如何履行。

(三)中国政府协议制度存在的问题

由于缺乏统一的行政组织法、行政程序法的规定，既有的单行立法又规定得比较笼统，再加上政府协议缺乏完善的理论指导，同时又不存在先例能够起到示范作用，故而政府协议在现实当中尚存诸多问题，其中最明显的就是缔结主体混乱、协议内容抽象以及法律效力不明，具体分述如下。

其一，缔结主体混乱。在实践中，签订政府协议的主体主要是地方各级政府及其职能部门，其中又以省(直辖市)政府及其职能部门为主，例如广东、湖南、福建等九个省劳动和社会保障厅签署的《泛珠三角九省区域劳务合作协议》。在政府协议实践发展当中，越来越多的地级市人民政府以及相关职能部门也加入其中。例如广东茂名和广西北海等九市旅游局签署的《两广九市区域旅游合作框架协议》。除此之外，也出现了其他众多政府协议的缔结主体，例如党组织、行政机关内部机构、行业协会、群众性自治组织等，其中《关于加强沪浙两地教育交流合作的意见》的缔约主体就包括中共浙江省委教育工作委员会、浙江省教育厅、中共上海市教育工作委员会、上海市教育委员会等。^[47]不难看出，政府协议的缔约主体开始出现较为混乱的发展趋势，这种情况的出现使得政府协议的性质朝着错杂的方向发展，对政府协议的履行产生不利影响。

其二，协议内容抽象。由于现行法未对政府协议的具体内容进行明确规定，实践中的政府协议的内容往往过于抽象，缺乏可操作性，具体表现在三个方面:第一，原则性条款过多。以《长三角人才开发一体化共同宣言》为例，该协议整体包括五部分的内容，其中前三部分“长江三角洲人才开发一体化的机遇和挑战”“长江三角洲人才开发一体化的基础和条件”“长江三角洲人才开发一体化的目标和原则”占据了该协议的大部分内容，但这些原则性规定对于如何实现合作开发人才资源指导意义非常有限。第二，权利义务规定模糊。政府协议的本质是合同，合同的核心要素就是关于缔约各方的权利义务的约定，它事关政府协议的切实履行。但从实践中的各种政府协议来看，缔约各方的权利义务约定得都不够明确具体，这不利于政府协议的履行，甚至不利于区域合作的持续。第三，具体履行规则缺失。在实践中，大部分政府协议的内容主要表现出缔约方的合作意向，而对详细的合作细节不作规定。

其三，法律效力不明。政府协议的法律效力本应由法律法规明文规定，同时在协议内容中也应有所明确，以确保政府协议的顺利实施，保障缔约各方的合法权益。但现实情况是，一方面，如前所述，现行立法并未对政府协议的法律效力作明确规定；另一方面，实践中的政府协议对协议本身的效力问题也基本未有涉及。例如，《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》虽然规定了“本协议先由两省一市科技行政管理部门草签，报两省一市政府批准后正式签约”，但对协议效力的约定非常不明确。更有甚者还有在协议文本明确规定政府协议不具有法律效力，例如《滇港体育教育与合作协议》的第5条明确规定:“本备忘录只作确认上述单位的合作共识，并非具有法律效力的合同。”政府协议对法律效力规定不明确、不作规定甚至规定无法律效力，意味着缔约政府可以不履行该协议，该政府协议也就失去了存在的意义。

其四，忽视纠纷解决。实践中的政府协议几乎没有明确约定纠纷解决机制的条款。尽管有些政府协议设置了协调机构，例如《长三角标准化服务合作宣言》第3条规定:“长三角标准化服务合作全体会议秘书处是区域内标准化服务合作的日常办事机构与协调机构负责执行全体会议的有关决定，协调执行过程中的有关事宜。”按照该合作宣言的规定，协调执行过程中的有关事宜当然包括协议纠纷的处理事项，然而，该合作宣言并未明确说明赋予秘书处对协议纠纷进行处理的职能，除此之外，关于秘书处应当以怎样的方式、途径和程序达到解决纠纷的目的也并未进行相关规定。