(一)政府协议的界定

政府协议这一概念尚未见诸立法规范，是一个学术概念而非法律概念，学界的类似表述还有行政协定、合作协议、行政协议等，并且在阐述具体含义时也存在一定的差别。有学者将之称为“行政协定”，是“行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而相互意思表示一致达成的双方行政行为”。^[32]有学者采用“合作协议”这一概念，认为其“是指在经济区域的形成和发展过程中，为促进本地经济的繁荣与发展，各地方政府在其职权范围内，就其在特定领域履行行政管理职能时进行合作所形成的各种协议”。^[33]有的学者则用“行政协议”一词，将其界定为“两个或两个以上的行政主体或行政机关为了提高行使国家行政权力的效率，也为了实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行政行为”。^[34]也有学者指出，“行政协议”的称呼容易与行政主体和行政相对人之间签订的行政合同相混淆，故认为应采用“政府协议”一词。

综合来看，前述最后一种观点最为妥当，原因有二:(1)在《行政诉讼法》及其司法解释中，“行政协议”一般特定地指向政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政合同，为避免语义重叠与混乱，宜采取“政府协议”的称谓。(2)“政府协议”一词也比较能够反映地方政府间协商合作的属性。故此，本书采用“政府协议”一词，并将其定义为:互不具有隶属关系的地方政府为实现共同的行政管理目标或为促进区域经济的共同发展而在平等协商的基础上就某些共同事项达成的具有对等性的协议。

(二)政府协议的特点

分析政府协议的特征，能够更明确地对其概念进行认识和界定。政府协议的特征主要有以下几个方面:一是主体特定性。政府协议的主体相互之间并不存在隶属关系，这既是政府协议的形式特征，也是政府协议与行政主体和行政相对人之间签订的行政合同的重要区别之一。二是过程合意性。政府协议的本质是进行协议的双方意思表示达成一致的合同行为，因此，政府协议是在协议双方协商一致的前提之下形成的合意。过程的合意性是契约精神的重要体现，政府协议作为一种特殊的合同行为，应当具备契约精神。三是目的行政性。政府协议的实质特征是实现相应的行政目的，这也是政府协议区别于行政主体之间订立的民事合同的重要特征。目前行政法学界一般将政府协议的实质标准表述为“为实现行政管理目标”或“为实现公共利益目的”。因此，政府协议应当具有目的行政性的特征。四是载体要式性。政府协议应当通过书面等要式形式表现出来。这也是政府协议与民事合同的重要区别，后者可以通过口头等非要式形式表现，但行政行为必须以要式形式出现，故政府协议具有载体要式性。

(三)政府协议的类型

基于协商主体的不同，政府协议可划分为行政事务性协议和政府间的协议两大基本类型。

其一，行政事务协议。行政事务协议是指相互之间不存在隶属关系的行政主体就某项具体行政事务所达成的协议。行政事务协议既能够存在于同一地区的行政主体之间，其中既包括同级行政主体也包括不同级别的行政主体，也能够存在于不同地区的行政主体之间。行政事务协议又可以进一步细分为行政事务管辖协议和区域合作协议。(www.daowen.com)

(1)行政事务管辖协议。行政事务管辖协议是指行政主体之间为了明确行政事务的管辖权而订立的协议。当前，我国法制不统一的问题仍然存在，各行政主体之间的法定权限不明确，职权交叉、重叠的情形比较常见，常常导致“多龙治水”的现象。因此，为了更有效率地实现行政目的、落实行政责任，行政主体往往会通过签订行政协议来明确行政事务方方面面的管辖权内容。另外，值得注意的是，行政委托也可以通过订立行政协议来实现，目前关于行政委托已有法律的明文规定，如《行政许可法》(2019年修正)第24条。^[35]行政主体可以通过签订行政委托协议来转移行政事务的管辖权，关于行政委托的事项范围、委托权限内容、委托时间等相关内容都可以通过行政委托协议来明确。

(2)行政执法协作协议。行政执法协作协议是行政主体之间为了完成某种共同的或者不可分割的行政事务而达成的协议。行政事务具有复杂性以及灵活性的特征，倘若在行政执法的过程当中，单纯依赖单个的行政主体对行政事务进行处理的话可能会加重成本或者达不到理想的处理效果。此时，通过行政主体之间的共同协作，能够更有效地实现行政目的。如青岛海关与青岛港务局出于加快青岛港外贸进出口货物的疏运速度等目的，在相互信任、相互谅解的基础上经过双方共同协商，订立了行政执法协作协议。

其二，区域合作协议。区域合作协议是指不同区域的行政主体之间为了实现共同的行政目的或者区域经济发展的需要，通过共同协商达成的协议。地方政府之间为了处理区际公共事务和加强横向联系、协调区域范围内利益关系而订立行政协议，建立各种区域联合组织或协调机构解决区域之间的矛盾，以达到共同发展的目的。区域合作协议具体有以下几种类型。

(1)优势互补型合作协议。优势互补型合作协议是指缔约各方在某一方面各自具有优势，为了实现行政权之均衡行使目的而建立合作关系，以合作的方式对劣势进行补足。此种合作类型在长三角区域合作中大量存在。如江阴市与靖江市共同签署的《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议》。

(2)物质援助型合作协议。此种类型通常出现在发达地区与欠发达地区的政府之间，尤其是在东部地区和西部欠发达地区之间大量存在，其中，发达地区通过提供物质和财政帮助的方式助力欠发达地区的社会、经济发展，例如:江苏省苏南地区对苏北地区的援助和支持也是通过此类行政协议来实施的。

(3)协调统一型合作协议。基于地理条件以及发展水平等存在较大的区别，区域合作地区的地方各级人民政府对于本地区行政事务的处理方式也并不相同，执法依据、标准、等均存在差异，因此，基于有效开展区域合作之目的，必须在相应的领域建立统一的标准和依据。如长三角合作地区各地政府签署的《长三角地区道路交通运输一体化发展议定书》《关于长三角食用农产品标准化(合作)的协议》等。