尽管在立法方面存在着诸多问题，但当前的立法也为行政实践当中行政协助的开展提供了法律依据，指明了行政主体之间进行行政协助的方向。伴随着我国社会经济的迅速发展，在以建立有限政府、法治政府、信用政府、责任政府的政府职能转变的需要下，行政协助的需求在行政实践当中越来越大，特别是在目前还欠缺相关立法的领域。这种趋势更是要求各行政主体间务必要通力合作、相互协助，这不仅向我国的行政管理工作提出了新的挑战，同时也为行政协助制度的建立和发展提供了实践的平台。不仅如此，由于我国行政协助目前尚存许多问题，行政协助活动无法在制度的框架下正常运行，阻碍了行政法治目标的实现，因此，我国行政协助亟待改进。

(一)行政协助的法律依据

我国尚未制定统一的行政程序法，既有的地方政府组织法也并未对行政协助进行统一的规定，仅有的少数有关行政协助的规定零星分布在一些单行法律、法规、规章之中。具体而言，在法律层面，有《矿产资源法》(2009年修正)第11条^[16]、《税收征收管理法》(2015年修正)第5条、《体育法》(2016年修正)第49条^[17]、《海关法》(2017年修正)第7条^[18]、《文物保护法》(2017年修正)第32条、《行政许可法》(2019年修正)第64条^[19]、《消防法》(2019年修正)第45条^[20]等规定。在行政法规层面，有《国内交通卫生检疫条例》(1999年实施)第10条^[21]、《突发公共卫生事件应急条例》(2011年修正)第44条^[22]等规定。在地方性法规层面，有《山西省盐业管理条例》(2010年修正)第5条^[23]等规定。在地方政府规章层面，湖南省2008年出台的《湖南省行政程序规定》第17条^[24]对行政协助进行了比较全面的规定，并概括列举了几种适用行政协助的情形，规定了被请求主体的协助义务以及不能提供协助时说明理由的义务，还规定了协助争议的解决以及协助相应的法律责任等。

通过梳理前述规范，可以发现我国现有的行政协助相关立法在内容上覆盖了自然资源、文物保护、税收、体育、海关、消防、卫生等行政管理领域，在位阶上也见诸法律、法规、规章等层级，这使得我国行政协助立法具备了涉及领域广泛、立法形式多样的特点，为我国行政协助制度的发展和完善打下良好的基础。

(二)行政协助立法中的问题

尽管我国现行法已经具备了一定数量的关于行政协助的规定，但在现有的与行政协助相关的立法当中依旧存在各种问题，这些问题的存在使得我国行政协助制度的发展与完善无法顺利进行，干扰了其功能的发挥，对行政目的的实现产生了不利影响。

其一，未明确行政协助义务。行政协助义务指的是作为行政主体，在行政协助法律关系当中被请求提供相应的行政协助时，不得怠于提供帮助的义务。行政协助制度存在的前提是行政主体负有提供行政协助的义务，也就是面对请求主体所提出的符合法律规定的协助请求时，被请求的一方行政主体倘若没有不能提供协助的正当化事由则应当为其提供相应的协助。然而，由于我国行政协助立法的欠缺，导致法律并未对行政主体应当承担的行政协助义务进行明确规定。在此种情形之下，被请求行政协助的主体便会出现为了逃避责任而拒不协助或拒不正确协助的情况，使相关立法沦为一纸空文。

其二，未形成行政协助制度体系。现有的行政协助立法散见于某些法律、法规和规章当中，对于行政协助发生的条件、行政协助的审查以及行政协助争议的处理和法律责任等都未进行系统的规定，相对比较分散，未形成完备的行政协助法律体系。由于缺乏全面的、成体系的规范，各行政主体便容易各自为政，基于自身需要制定有利于保护自身利益的行政协助相关规定。同时在行政协助规定的管理领域的协助行为也会因为缺乏系统的制度规范而变得混乱无序。

其三，现有立法效力层级偏低。根据前文可知，我国现行行政协助法律规定体现在单行法律、法规和规章当中，因而层级比较低，对行政主体的约束力不强，无法满足行政实践活动的需要，存在多方面的问题，主要表现在以下两个方面:(1)在当前社会，由于行政协助立法主体呈现多元化发展趋势，不仅如此，各级政府部门在行政立法主体当中占据了很大的比例，这种情况导致行政协助立法主体所制定的有关于行政协助的规定通常情况下容易受到自身立场以及视角的约束，从而使得部门保护主义频发。(2)现有的行政协助立法效力等级比较低，对行政协助的双方无法产生强有力的现实约束力，导致行政协助立法成为一纸空文，行政协助在实际操作当中仍然处于混乱之中。比较而言，域外行者协助制度和我国行政协助制度不同，其大多采用制定统一的行政程序法以及附加单行法律的方式，行政程序法在其制度建立中起着基础和主导的作用。(www.daowen.com)

其四，立法可操作性不强。现行有关行政协助之法律规定基本上都是概括性的，没有指明协助的程序和方式，也没有规定协助争议的解决与救济，可操作性不强，不利于指导实践。这导致行政协助的实际运行得不到法律的保障，更多的是依靠请示上级、动用关系、争取政策来实现，导致行政效率低下，甚至出现权力寻租、滥用的情形，容易滋生腐败。

(三)行政协助实践中的问题

由于我国行政组织法的理论和立法比较滞后，在实践中行政主体的权力配置比较混乱，时常发生行政执法的管辖权争议甚至产生冲突。“管辖权模糊不清的不确定状态势必会影响行政管理事项的完成进度，难以提高行政主体间共同处理公共事务的协作能力。”^[25]对于行政协助缺乏统一的规定，单行立法又比较零散与笼统，导致行政协助在实际运行过程中暴露了许多问题，具体表现为以下方面。

其一，协助无法落实。虽然对于行政主体以及其相关职权和职责在我国行政组织法当中已经明确规定，然而，基于行政主体的复杂性以及相关立法措施没有落实到位，使得行政主体的管辖出现交叉或者覆盖不到位的现象，最终导致行政职权的运行过程受到阻碍。在此之下，出于行政一体化原理的考量，应当增进行政主体之间的支持与配合，在坚持各自分工的基础之上完成行政协助工作。然而，在实际上，由于行政主体众多且缺乏对法定协助义务的规定，各行政主体往往各自为政，仅从本部门、本行业、本地区的狭隘利益出发，对其他行政主体采取不合作、不协助的消极对策，更有甚者不仅不提供行政协助，还在行政执法中袒护自己主管的行业、部门、企业或组织。这种利益驱动下的保护主义，有利益时互相争夺、无利益时相互推诿，将本部门的行政权力从国家整体行政权中割裂开来，导致行政执法难度增加，行政协助制度空有其名却难以实施。

其二，有效监督缺位。权力的行使必须具备相应的监督机制对其进行监督与制约，行政权力亦是如此。对行政权进行监督的方式包括:立法监督、司法监督、社会监督等方式。其中，立法监督在一般情况下只对产生重大社会影响的宏观行政行为进行监督。司法监督是指司法机关通过司法权的行使对行政权进行的监督。社会监督是指社会各主体对行政权行使进行的监督，包括公众监督、新闻监督等。然而，具体到行政协助制度的监督层面，由于目前我们国家相关立法的欠缺，社会大众以及执法工作人员的行政协助意识不强，导致上述几种监督方式都无法有效地开展监督工作。因此，有关立法权、司法权以及公民权对于行政协助制度的监督立法都亟待完善，尤其是行政相对人对于行政协助行为所拥有的监督权以及救济权需要进行完善。

其三，被替代率较高。在实践中，由于立法的缺位和制度规定的不规范，行政协助常常被政府协议、联合执法取代。政府协议多以召开联合会议的形式，在会议上对具体事项作出决策指导和具体分工，最终以会议纪要的方式呈现，从而弥补行政协助所存在的法律依据缺失、程序不规范、监督不到位等缺陷。除此之外，联合执法也经常在执法实践中代替行政协助。联合执法依赖上级部门的主动性，但与有相关经验的特定部门相比，上级部门解决问题的经验不足，因而并不利于高效解决问题，会导致效率低下、资源浪费的问题。

其四，缺乏软硬件条件。除欠缺法律制度的保障之外，行政协助实施所依赖的软硬件条件缺失是阻碍我国行政协助制度发展的一大明显制约因素。硬件条件的缺乏主要是指行政协助的实施欠缺切实可行的方式方法，如:无专门的行政协助协调机构，缺乏信息共享的设施和手段，缺乏对于协助效果的考核机制和责罚手段等。而软件条件的欠缺则主要体现为协助人员素质不高。在行政协助过程中，往往需要行政协助人员熟悉其他领域的法律、法规以及相关的专业知识，这就给协助人员的素质提出了较高的要求，但在当前的行政协助当中，有些协助人员素质不高、不能认真对待协助职责，阻碍了行政协助工作的顺利开展。