就其规范意义而言，行政协助意指行政主体基于法律或者是事实层面的原因而无法自行行使职权或者是难以自行行使职权，转而想与其不存在隶属关系的行政主体请求提供协助，被请求主体按照其自身的职权范围对其提供相应的帮助，并承担相应法律责任的行政行为。

(一)行政协助的解释视角

由于我国行政法学界对行政组织法的研究相对较为滞后，并且既有的关于行政组织法的研究并不重视探讨政府间协作，故目前对行政协助的专门性、系统性研究较为少见。从既有的研究成果来看，我国行政法学界对行政协助的定义主要从以下四个视角切入:(1)行政管理的视角。在此视角下，行政协助被称之为“行政协调”，指的是行政主体之间通过相互配合，从而共同履行行政职责的方式，这种方式强调的是行政主体之间的相互协调和配合。^[4](2)行政组织的视角。以此视角展开的研究，一般使用“公务协助”的概念，将之定义为在无隶属关系的行政主体之间所发生的公务协助关系，强调行政主体间无隶属关系。^[5](3)行政职权的视角。在此视角下，行政协助又被称之为“职务协助”，指的是“对某一事务无管辖权的行政主体，基于有管辖权的行政主体的请求，依法运用职权予以协助的行为”^[6]，强调提供协助的行政主体无相应管辖权。(4)行政程序的视角。行政程序视角的研究一般采用“行政协助”的概念，将其定义为在行政职权行使的过程中，行政主体由于无法或难以自行执行职务，而向无隶属关系的行政主体提出协助请求，由后者在自身职权范围内帮助前者行使职权的行为，强调协助的具体过程。^[7]

(二)行政协助的法律属性

属性是对概念进行进一步解释的工具，倘若要对行政协助的基本意义进行更加全面和深入的了解，则需要将行政协助的特征进行总结和归纳，就如前文所说的那样，行政协助属于行政行为的范畴，因而其具备行政行为所具有的一般共性，除此之外，政府间协作也具有自身的特性。具体而言，其特征表现在四个方面。

其一，法定性。依法行政是行政法的一项基本原则，行政协助作为一种行政行为，自然应受其约束而具有法定性。行政协助的法定性包含以下三个方面的内容:一是协助情形的法定性，只有当符合法律规定的情况下，行政主体才能够向其他行政主体申请提供相应的行政协助；二是协助行为的法定性，即被请求主体所实施的协助行为必须在其自身的法定职权范围之内；三是协助程序的法定性，无论是请求提供帮助的行政主体抑或是实施协助行为的行政主体都需要在法定的程序之下作出相应的行为。

其二，公务性。行政协助发生在行政主体之间，是行政主体出于公务目的，在公务活动中遇到特定情形时方可进行的行为，并且行政协助行为必须与被请求主体的职务相关。与之相对的，不享有行政职权的公民、法人和其他组织实施的帮助行为，尽管也可能是为了公共利益、出于公务目的，但并不具有公务性。^[8]

其三，临时性。行政协助作为依其他机关的申请而作出的行为，具备临时性的特征，其存在期限与请求主体行使行政职权的期限相同，当请求主体完成其相应的行政管理职责后，行政协助行为随之消失。在行政主体行使行政职权的过程当中，行政协助的出现具备不确定性，并非所有行政主体履行行政职责而作出相应的行政行为时都需要启动行政协助，也并非在履行行政职责的过程当中一直需要其他行政主体提供行政协助，只要行政协助赖以发生的情形消失时，此两个行政主体之间请求与被请求的关系即消灭，二者之间的关系复原到行政协助发生之前。(www.daowen.com)

其四，辅助性。行政协助的辅助性体现在协助行为的被动性与补充性上。一方面，即使行政协助的行为是被请求的行政主体用自身的名义所为，然而其为相应行为乃以请求主体的协助申请为基础，故行政协助行为的启动具有被动性^[9]；另一方面，行政协助行为对原行政行为起到了补充作用，辅助请求主体顺利完成公共事务的管理活动。^[10]

(三)行政协助的基本类型

由于学界对行政协助理论研究相对比较滞后，加之行政协助本身在行政管理的过程当中非常普遍，其所涉及的主体多、事务杂、方式和手段多样，目前尚无全面而系统的类型化研究。本书尝试在以往理论研究的基础上，结合传统行政行为的分类标准与分类方式，并按照行政协助本身的特征对其进行划分，主要分为以下几种类别。

其一，法定协助与意定协助。根据行政协助发生的依据不同，可以将其分为法定行政协助与意定行政协助。其中:(1)法定行政协助指的是按照法律、法规和规章等的明确规定，应当或可以进行的行政协助，其对行政协助的条件、范围、程序、主体等都作出了明确的规定。法定行政协助包括两种类型:一是由统一的行政程序法规定行政协助需满足的一般条件，例1976年的《联邦德国行政程序法》^[11]；二是单行法律、行政法规及政府规章明确规定了具体的协助主体、程序及义务等，例如我国《税收征收管理法》(2015年修正)第5条。^[12](2)意定行政协助指的是当不存在相关规定的情况之下，行政主体根据自身履行行政职责的需求而申请其他行政主体对其提供协助。我国目前虽有一定数量的关于行政协助的规定，但既有规定比较分散、笼统，难以指导实践，从而导致实践中意定行政协助大量存在。由于缺乏明确的法律规定，意定行政协助往往成本高、效率低、争议多，因而通过完善相关规范使意定行政协助向法定行政协助转化是我国行政协助制度发展的必然方向。

其二，要式协助与非要式行政协助。根据行政主体作出行政协助行为(包括请求主体请求协助的行为与被请求主体提供协助的行为)是否需要满足相应的程序、具备一定的形式，可以将行政协助划分为要式行政协助和非要式行政协助。其中，(1)要式行政协助是指对于行政协助行为的发生，法律、法规、规章等明确规定必须满足一定的程序和形式要件，行政协助行为才能产生法律效力，例如德国、韩国、我国台湾地区等的行政程序法都规定了行政主体作出行政协助行为时，除非有紧急情况发生，必须采用书面的形式，否则被请求主体可以拒绝提供协助。(2)非要式行政协助则是指法律、法规、规章等没有明确规定行政协助行为需要具备的程序和形式，请求主体可以自行决定采取何种方式请求协助，被请求主体也可以自行决定是否以及以何种方式提供协助。与意定行政协助一样，非要式行政协助也由于我国缺乏关于行政协助的明确具体的法律规范而广泛存在，这增加了行政主体在作出行政协助行为过程中的随意性，可能导致行政权的滥用，不利于行政协助的法制化、规范化。

其三，内部协助与外部协助。从行政系统内部关系来划分，可以将行政协助分为内部行政协助和外部行政协助。其中:(1)内部行政协助是指发生在同一系统内部的互无隶属关系的行政主体之间的行政协助，即有管辖权的行政机关直接向本系统的外地行政机关提出协助请求，例如甲地工商部门协助乙地工商部门进行执法检查就属于内部行政协助。(2)与内部行政协助相对应的是外部行政协助，是指甲行政主体请求不属于同一系统的乙行政主体来实施行政协助行为，例如我国《文物保护法》(2017年修正)第32条所规定的文物行政部门请求公安机关协助保护现场就属于外部行政协助。^[13]

其四，横向协助与斜向协助。根据行政协助双方主体之间关系的不同，可以将行政协助分为横向行政协助与斜向行政协助。有学者认为，可以将行政法律关系划分为行政权力配置关系、行政职权行使关系、公产管理关系及监督行政关系四个子系统，其中行政职权行使关系分为行政系统内部法律关系及外部法律关系，而内部行政法律关系又可分为纵向、横向以及斜向行政机关之间关系。^[14]行政协助行为不发生在存在隶属关系的行政机关之间，而只存在于横向和斜向行政主体之间。横向行政协助是指同在一个行政系统内部的属于平行关系的行政主体之间的协助，而斜向行政协助则是指除纵向及横向关系之外的行政主体之间的协助，它一般包括层级较低的行政主体对斜向上级行政主体的协助和层级相对较高的行政主体对其斜向下级行政主体之间的协助^[15]两种。