早在20世纪90年代，国务院和各部委相继颁布文件，在强调发展社会中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用的同时，提出转变政府职能，发展经济类行业协会，把相当一部分经济活动、社会服务和监督职能转交给社会中介组织。^[88]当时，主要以财务会计相关专业知识为基础的社会中介组织(如会计师事务所、税务师事务所、审计师事务所等)、以房地产、工程技术相关专业知识为基础的社会中介组织(如资产投资与评估师事务所、资信评估机构、房地产评估机构等)、以法律相关知识为基础的社会中介组织(如律师事务所、鉴定公证中心、法律援助咨询中心、专利代理机构等)承接了大量政府转移的职能，有效地促进了国民经济从计划经济时代向市场经济时代的过渡。此后，部分地区(如上海、江西^[89])的社会中介组织通过承接政府职能转移壮大了自身的发展，既有数量上的增加，同时也有了质的突破。

可以预见，随着经济社会的发展、社会中介组织进一步成熟壮大，社会中介组织一定会成长为承接政府职能转移的重要主体。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)明确提出，“十二五”期间，我国要加快改革攻坚步伐，推进行政体制改革，以保证进一步转变政府职能，减少政府对微观经济活动的干预，注重“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”。《建议》预示着在“十二五”期间，我国各级政府将有相当一批的行政职能要么消失，要么以一定形式向体制外进行转移。因此，作为社会组织的重要分支——以社会中介组织为代表的社会组织将更深入参与社会管理和服务体系中，成为承接政府职能转移的重要主体。社会中介组织承接政府职能转移可以根据实际情况，采取相应的路径方式。不同的路径方式会有不同的承接效果，并决定着后续承接工作的广度和深度。主要有概括性承接、合同性承接、试点性承接和“休克”性承接四种转移路径。^[90]

(一)概括性承接

概括性承接是借用民法学上的一个专业术语，来说明社会中介组织承接政府职能转移时，既承接政府转移的职能所赋予的权力，也承接这种职能所包含的责任，即对权力和责任的一并承接，并且这种承接最终以法律形式予以明确。概括性承接对社会中介组织的专业化程度和独立性要求都比较高。20世纪90年代起，为了把相当一部分经济活动、社会服务和监督职能一并转交给相关社会中介组织，同时配套实施了“四脱钩”和“五放开”。经过“四脱钩”“五放开”后，相关挂靠机构不论是采取合伙制还是有限责任制，都脱胎成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的，具有现代意义的社会中介组织。如原来挂靠在司法、财政、审计等政府机关部门的律师事务所、会计师(审计师)事务所、资产评估、税务、专利代理、房地产评估等行业中介机构实现“新生”。同时，与之相适应的相关法律法规，如《行政许可法》《合伙企业法》《律师法》相继制定，有效地保障了社会中介组织概括承接政府转移职能的效果及稳定性。

(二)合同性承接

合同性承接相对于概括性承接是不完全的承接，即社会中介组织承接政府职能转移中，只承接职能的权力部分，而职能所包含的责任仍由“母体”政府承担，并且这种承接以订立契约的方式来实现，其承接的效果也是有条件或有期限限制的。合同性承接常见于契约、购买、委托、指定等情形。合同性承接在一定程度上推动了社会中介组织承接政府职能转移的进程，创新了许多值得可取的方式。在这些方式中，政府将原先垄断的公共物品的生产许可权向私营公司、社会中介组织等机构以合同的形式进行转让，社会中介组织、私营企业等组织则以竞争性投标方式，争取获得政府提供的公共项目经营权，并以合同形式与政府主管部门建立契约关系，或者由政府选择服务项目进行出租。合同性承接在相当程度上将公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履行合约行为，完成公共服务产品的“准市场化”，在不扩大政府规模、有效控制公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。此外，合同性承接在实际操作中，也符合渐进性原则的基本要求，在我国仍然有着广泛的现实意义。

(三)试验性承接

试验性承接是指社会中介组织承接政府职能转移中，选取一些相对较成熟的领域或各方面基础较好的地区进行试点承接，若取得成功并积累相当的经验之后，再进行全面推广。通过试点开展工作，是我党和政府开展经济社会建设工作的一个重要工作方式。新公共管理理论^[91]对此也是极为提倡的，如通过试点收集反馈信息，然后有针对性地对决策进行修正。在我国，社会中介组织承接政府职能转移最早是从经济领域开始的。我国社会中介组织的兴起与发展肇端于资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散转变，同时它又促成多元化、社会化的资源控制体系和配置体系的形成。^[92]当前，社会中介组织承接政府职能转移的试点工作在领域与区域方面，都得到了前所未有的拓展，如领域方面已逐步由传统的经济领域拓展至与行政审批改革以及与社会服务与管理创新等相关领域。海南和深圳作为地方行政审批制度改革的先行者，为试验性承接作出了重要贡献。

(四)“休克”性承接

“休克”性承接是指在社会中介组织承接政府职能转移中，对一些难以把握的政府职能在转移前，突然使其进行一段合理时期的“死亡”后，再决定是否对其转移，并决定由哪类社会中介组织进行承接。我国政府机构庞大臃肿，政府职能数量众多并盘根错节，以致在具体实践中，常常会出现一些奇怪现象:没有利益的时候，有关职能会束之高阁，无人问津；当出现利益或利益之争的时候，相关职能部门就纷纷登场，并拿出各自政策、法律依据进行辩护。当启动城市管理综合体制改革时，因为涉及资金、人员编制、收费、设备更新等，许多职能部门纷纷主张某职能是其部门所属职能，并罗列相关法律、政策依据。^[93]这种现状充分证实了，当前仍有相当一部分行政职能要么过时，要么长期处于“休眠”状态，并没有真正发挥作用，对于它们的处理，“休克”是最好的举措。

【注释】

[1]姜明安编:《行政法与行政诉讼法》(第五版)，高等教育出版社2011年版，第121页。

[2]梁凤云:《关于行政主体理论的几个问题》，载《公法研究》2005年第1期。

[3]参见王名扬著:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第86页；参见王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学1989年版，第120页；参见金伟锋:《授权行政主体探讨》，载《行政法学研究》1995年第3期。

[4]参见宋华琳:《美国行政法上的独立规制机构》，载《清华法学》2010年第6期。

[5]李海平:《行政授权的若干问题探析》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2007年第2期。

[6]关保英:《社会变迁中行政授权的法理基础》，载《中国社会科学》2013年第10期。

[7]胡建淼著:《行政法学》，法律出版社1998年版，第242页。

[8]杨小君著:《行政法》，中国经济出版社1989年版，第158页。

[9]程志明:《行政授权之探究》，载《行政法学研究》1996年第2期。

[10]张晓光:《刍议行政授权几个周边问题》，载《河北法学》2002年第4期。

[11]江国华、谭观秀:《行政授权与行政委托之论纲》，载《常德师范学院学报(社会科学版)》2000年第2期。

[12]参见《行政诉讼法》(2017年修订)第2条第2款规定:“前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权组织作出的行政行为。”

[13]孔繁华:《授权抑或委托:行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期。

[14]参见梁凤云:《关于行政主体理论的几个问题》，载《公法研究》2005年第1期。

[15]参见杨登峰:《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

[16]参见关保英:《社会变迁中行政授权的法理基础》，载《中国社会科学》2013年第10期。

[17]参见胡建淼:《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2期。

[18]张晓光:《刍议行政授权几个周边问题》，载《河北法学》2002年第4期。

[19]薛刚凌:《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2002年第3期。

[20]参见杨登峰:《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

[21]傅蔚冈、蒋红珍:《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，载《东方法学》2014年第1期。

[22]崔卓兰、赵静波:《中央与地方立法权力关系的变迁》，载《吉林大学社会科学学报》2007年第2期。

[23]李克杰:《“人大主导立法”原则下的立法体制机制重塑》，载《北方法学》2017年第1期。

[24]参见《立法法》第82条第5款规定:“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。”

[25]赵一单:《央地两级授权立法的体系性思考》，载《政治与法律》2017年第1期。

[26]这其中既有全国人大及其常委会在其制定的法律中进行的法条授权，如《律师法》(2008年)第59条规定，“律师收费办法，由国务院价格主管部门会同国务院司法行政部门制定”，也有国务院及其部门在其制定的行政法规和部门规章中进行的法条授权，如《拖拉机驾驶培训管理办法》(2004年)第26条规定，“拖拉机驾驶培训机构教员考核办法由省级人民政府农机主管部门制定”。

[27]梅扬:《政府职权“下沉”的现实表现:鄂省例证》，载《重庆社会科学》2015年第8期。

[28]邓毅:《德国法律保留原则论析》，载《行政法学研究》2006年第1期。

[29]张千帆:《主权与分权——中央与地方关系的基本理论》，载《国家检察官学院学报》2011年第2期。

[30]江国华:《司法立宪主义与中国司法改革》，载《法制与社会发展》2016年第1期。

[31]姜明安编:《行政法与行政诉讼法》(第五版)，高等教育出版社2011年版，第115页。

[32]沈开举:《也谈行政授权——兼谈与行政委托的区别》，载《行政法学研究》1995年第3期。

[33]袁明圣:《派出机构的若干问题》，载《行政法学研究》2001年第3期。

[34]周佑勇著:《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第120～122页。

[35]参见《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)第2条规定:“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

[36]参见《社会团体登记管理条例》(2016年修订)第2条规定:“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”

[37]参见《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018年修订)第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(2018年修订)第2条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”

[38]参见黄娟:《我国行政委托规范体系之重塑》，载《法商研究》2017年第5期。

[39]该条款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”

[40]该条款规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”第19条规定:“受委托组织必须符合以下条件:(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

[41]该条款规定:“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”

[42]该条款规定:“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”(www.daowen.com)

[43]参见张献勇:《刍议行政委托的概念和特征》，载《当代法学》2003年第4期；参见胡建淼编:《行政法学》(第四版)，法律出版社2015年版，第553页；参见姜明安编:《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第121页。

[44]黄娟:《行政委托内涵之重述》，载《政治与法律》2016年第10期。

[45]黄娟:《行政委托内涵之重述》，载《政治与法律》2016年第10期。

[46]张恒:《公共选择理论的政府失灵说及其对我国政府改革的启示》，载《广西社会科学》2001年第4期。

[47]参见李敏:《行政法视野中的行政委托制度重构》，载《南京理工大学学报(社会科学版)》2018年第2期。

[48]参见江玉桥、梅扬:《行政任务外包的正当性及相关纠纷解决》，载《中州学刊》2014年第4期。

[49]俞可平:《中国治理变迁30年(1978—2008)》，载《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

[50]参见胡炜:《公司合作环境治理的法理透析》，载《江西社会科学》2017年第2期。

[51]章志远:《迈向公私合作型行政法》，载《法学研究》2019年第2期。

[52]参见黄学贤、周春华:《行政协助概念评析与重塑》，载《法治论丛》2007年第3期。

[53]参见叶必丰著:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第152～160页。

[54]周春华:《行政协助制度的学理评析》，载《公法研究》2008年第00期。

[55]高涛:《论行政委托的法律界定——兼论行政委托与行政协助之区别》，载《山西财经大学学报》2000年增刊。

[56]莫于川:《行政职权的行政法解析与建构》，载《重庆社会科学》2004年第1期。

[57]何渊:《浅析行政指定管辖》，载《甘肃行政学院学报》2001年第1期。

[58]参见王青斌，游浩寰:《浅析行政委托》，载《广西大学学报(哲学社会科学版)》2003年第1期。

[59]参见周佑勇著:《行政法原论》(第二版)，中国方正出版社2005年版，第132～133页。

[60]单晓华:《论行政委托》，载《沈阳师范学院学报(社会科学版)》2000年第1期。

[61]刘莘、陈悦:《行政委托中被委托主体范围的反思与重构——基于国家与公务员间法律关系的思考》，载《行政法学研究》2018年第2期。

[62]周佑勇著:《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第42页。

[63]江国华著:《中国行政法总论》，武汉大学出版社2012年版，第62页。

[64]参见王青斌、游浩寰:《浅析行政委托》，载《广西大学学报(哲学社会科学版)》2003年第1期。

[65]薛刚凌:《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2002年第3期；参见《行政处罚法》第19条。

[66]周佑勇著:《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第126页。

[67]朱最新:《行政委托监督机制创新的几点思考》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2006年第3期。

[68]参见王天华:《行政委托与公权力行使》，载《行政法学研究》2008年第4期。

[69]刘国乾:《基于行政任务属性判断的行政委托界限》，载《人大法律评论》2015年第2期。

[70]黄娟:《我国行政委托规范体系之重塑》，载《法商研究》2017年第5期。

[71]周公法:《论行政委托》，载《行政法学研究》1998年第3期。

[72][英]亚当·斯密著:《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1974年版，第27页。

[73]陈国权、曾军荣:《经济理性与新公共管理》，载《浙江大学学报(社会科学版)》2005年第2期。

[74]徐振伟:《两次世界大战之间美国对欧的经济外交——以政府中心型现实主义为中心的分析》，载《南开学报(哲学社会科学版)》2009年第3期。

[75]杨欣:《政府·社会·市场——论中国政府职能转移的框架》，载《经济体制改革》2008年第1期。

[76]宋宇文、刘旺洪:《国家治理现代化进程中政府职能转移的本质、方式与路径》，载《学术研究》2016年第2期。

[77]谢庆奎:《论政府职能的转变》，载《政治与法律》1993年第1期。

[78]余金刚:《对公共治理理论的政治学解读》，载《人民论坛》2011年第11期。

[79]徐宇珊:《政府与社会的职能边界及其在实践中的困惑》，载《中国行政管理》2010年第4期。

[80]卓越:《政府职能社会化比较》，载《国家行政学院学报》2001年第3期。

[81][美]C.H.麦基文著:《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第16页。

[82]参见秦晖:《权力、责任与宪政——兼论转型期政府的大小问题》，载《二十一世纪(网络版)》2003年第21期。

[83]参见[美]詹姆斯·M.布坎南著:《自由、市场和国家》，吴良健、桑伍、曾获译，北京经济学院出版社1988年版，第18页。

[84]《行政处罚法》第18条规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”

[85]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。”

[86]参见罗豪才、湛中乐编:《行政法学》，北京大学出版社2012年版，第77页。

[87]邓海娟:《论社会管理创新中政府职能转移的法律规制——以社区网格员参与社会管理为例》，载《探索与争鸣(公民与法板块)》2013年第10期。

[88]周耀虹著:《中国社会中介组织》，上海交通大学出版社2008年版，第99页。

[89]参见江西省科技社团承接政府职能转移调研组:《江西省科技社团承接政府职能转移的调研报告》，载《学会》2008年第9期。

[90]徐顽强、张红方:《社会中介组织承接政府职能转移的路径》，载《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期。

[91]张云德著:《社会中介组织的理论与运作》，上海人民出版社2003年版，第68页。

[92]李文良:《我国政府职能转变的历史追溯》，载《北京电子科技学院学报》2007年9月版。

[93]参见江西省科技社团承接政府职能转移调研组:《江西省科技社团承接政府职能转移的调研报告》，载《学会》2008年第9期。