政府职能转移，其实“就是政府把原先自身承担的职能转交给政府以外的主体承担的行为或过程，就是向社会、向市场转移的过程”。^[75]从实现模式视角来论，政府职能转移具有狭义和广义两层含义，即在狭义上，政府职能转移仅指职能由政府机构向社会主体的转移；而在广义上，除了包括职能由政府机构向社会主体转移之外，也包括由于职能主体性质转变(政府部门或准政府部门转变为社会主体)而导致的职能存在领域的转移——在这种情形中，尽管承担职能的是同一主体，但由于主体性质发生了变化，政府职能由政治领域随之转换到非政治领域，政府职能也实现了转移。^[76]所谓“政府职能的转变就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展”^[77]，显然，职能转变有可能是仅仅限于政府内部的职能调整，而不必然会造成政府职能向社会主体的让渡，但很显然，中国现代语境中的政府职能转变是在中国政府机构规模庞大、人员臃肿、效率低下、行政成本高居不下、公共服务供给不足的情况下进行的，仅仅局限于政府内部的调整已不足以从根本上解决这些问题，为此，政府职能转变必须在一部分职能让渡出去的前提下才能继续有效地进行，因此政府职能转移就成为政府职能转变必要工作的一部分。

其一，政府职能转移是政府与市场、社会关系的重塑过程“政府与市民社会之间是一种此消彼长的关系”^[78]，也即政府与社会之间存在一定张力。其实，这样的张力在政府与市场之间也同样存在，这意味着政府承担的职能越多，解决的社会问题就越多，留给市场和社会解决的社会问题则就越少，市场功能发挥空间和社会自治空间就越小，反之，则市场功能发挥空间和社会自治空间就越大。政府职能转移的过程是政府与市场、社会关系的调整过程，在这个过程中，不仅政府需要重新定位，市场和社会也需要重新定位，以确保公共管理职能的顺利交接，防止出现因公共职能丧失承担机构而出现职能真空的问题，但政府与市场、社会之间关系的调整究竟应该达到什么样的状态，“理论上难有统一标准，具体的职能划分要因地因时而变化。”^[79](www.daowen.com)

其二，政府职能转移是经济和社会自治能力的培育过程，政府职能转移须以完善的市场机制和较强的社会自治能力为前提，否则，政府让渡出来的职能将没有社会主体能够承接，势必会造成这一职能得不到履行，出现职能真空，影响社会正常运行。自人类社会产生以来，自治作为一种社会治理方式就始终存在，但在不同时期，社会自治程度是不同的。原始社会几乎完全依靠自治维持运行。奴隶社会、封建社会以及资本主义社会初期，尽管政府治理达到了一定水平，但经济主要通过自由市场来调节，社会基层治理还是主要依靠家族、宗族、宗教等自治体来实现。只是在“罗斯福新政之后，国家开始全面干预社会生活，社会自我管理的空间受到较大限制”^[80]。但西方新公共管理运动兴起后经济和社会自治力量再度崛起，这次崛起并非传统自治因素的卷土重来，而是现代自治主体——非政府组织和现代企业开始作为一股重要自治力量登上历史舞台。相对于传统自治力量，现代自治主体具有结构更正式、目标更明确、组织性更强等优点，为了更好地发挥它们的功能，西方国家开始向现代自治主体让渡部分职能，从而实现了政府职能的转移。对于中国而言，自古以来传统自治力量在社会治理中就发挥着巨大作用。但在中华人民共和国完成社会主义改造后，国家计划开始全面干预社会和经济生活，政府几乎垄断了所有社会和经济事务，经济和社会自治空间遭到严重压缩，自治力量几乎消失殆尽。改革开放后，政府开始从经济和社会领域撤退，市场机制逐步完善，社会自治力量开始增长，但由于制度等方面的缺失，经济和社会自治力量发展非常缓慢，相对于西方发达国家，中国当前的现代自治主体数量还是偏少的。