(一)行政授权与行政委托

作为应对行政事务日益增多且日趋专业化的两种行政职权转移方式，行政授权与行政委托在学术研究和具体实践中很容易混淆。然而，行政授权与行政委托之间存在着很大的区别，根据我国《行政诉讼法》的规定，行政授应当有法律、法规的依据，而关于行政委托的条件却并无法律明文规定。^[13]具体而言，行政授权与行政委托的区别表现在如下几个方面。

其一，行为性质不同。行政授权本质上是一种行政职权所有权的设定或转移，其职权所有权的主体发生了变更。相反，行政委托并不导致行政职权所有权的设定和转移，其仅仅是行政职权具体履行权的转移^[14]，该行政职权的所有权仍掌握在原政府组织手中。

其二，实施主体不同。行政授权的实施主体既可以是立法机关，又可以是政府组织，换言之，其可以在两种情形下发生，一是立法机关通过制定法律、地方性法规直接为非政府组织创设某项职权，二是政府组织通过制定行政法规、政府规章的方式将某项行政职权的所有权转移给非政府组织。^[15]相反，行政委托的实施主体只有一个，也就是政府组织，其只能在法律许可的前提下，通过委托协议的方式将某项行政职权具体履行权转移给社会组织。

其三，行使方式不同。由于行政授权往往涉及国家行政职权所有权的设定或者转移，因此，其实施必须通过制定法律、法规以及规章的方式行使，如此，方可符合权力法定之原则。^[16]相反，行政委托仅仅是一种行政职权具体履行权的转移，其并不关涉新的职权主体或者职权类型的创设，因此，其实施要求并不是太严格，通过委托协议的方式行使即可。

其四，运行模式不同。在行政授权中，被授权的非政府组织享有行政职权的所有权，具有独立的行政主体资格，能够以自己名义对外行使该项行政职权。而在行政委托中，受委托组织往往并不具有行政职权的所有权，不具有独立的政府组织资格，因此，其往往并不能以自己的名义对外行使该项行政职权，相反只能以委托机关的名义行使。^[17]

其五，法律效果不同。行政授权的法律后果是授权主体(授权方)的法律责任归属和承担问题^[18]，行政授权的直接后果是使被授权的非政府组织获得了独立的行政职权和政府组织资格。因此，被授权非政府组织的行为效果完全可以也应当由其自身来承担，而授权主体无需承担任何责任。但行政委托则完全不同，在我国，行政委托一般被视作民事上的代理行为，即受委托组织在施行政管理时，对外仍然是以委托行政机关的名义^[19]，其直接后果是创设出了一个新的行为主体，不具有独立的行政主体资格，也不能以自己的名义对外行使职权。因此，受委托组织的行为效果应当由委托机关承担，但在委托机关对外承担责任后，可以按照委托协议的规定向受委托组织进行追责。(www.daowen.com)

(二)行政授权与立法授权

尽管行政授权与立法授权均属于授权行为，但两者在本质上存在较大差异。前文中已经提及，行政授权本质上属于行政权的转移。立法授权，又称授权立法，本质上仍属于代议机关行使立法权的行为，是一种立法职权的转移，其特征有三:(1)立法授权是立法权力的暂时性转移。(2)转让的立法权限除了创制新法，还包括部分终止、废止或者修改现行法。(3)立法授权旨在于在立法条件尚不成熟的情形下，通过开展局部的、暂时性的立法试验，为后续的正式立法积累经验，这可从《立法法》第11条与第82条第5款的规定看出来。行政授权则属于行政权的配置，它与立法授权的根本差异在于，这种授权具有长期性和稳定性，不具有实验性。^[20]基于职权法定和法律保留原则，立法授权的主体、形式和内容等都应当受到“合宪性”的制约，因此，即便立法授权决定并不具备法律的一般形式，但也必须符合立法权行使的一般原则和属性。以下将着重介绍立法授权与行政授权的不同之处。

其一，立法授权的性质。立法授权决定虽不是直接的规范性法律文件，但也是对立法权力行使的一种情形。对宪法文本中职权立法条款的实施以及后续法律的制定有着至关重要的影响。2015年《立法法》被修订，新增的第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这一修订通过合法化全国人大常委会先后通过的各项改革决定，使其成为改革与立法相衔接的一个途径。但有些学者认为，这并不是立法授权的应有之意，其理由在于立法活动涵盖了制定法、修改法以及补充法和废止法等，因此“暂时调整”和“暂时停止适用”也应当包括在立法权的范畴内。“暂停法律实施，当属广义的立法权。由于《立法法》的管辖范围明确涉及法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，因此暂停法律实施符合《立法法》调整范围。”^[21]

其二，立法授权的主体基准。职权立法主体系立法授权决定之唯一适格主体。《宪法》第89条第1项规定国务院可以制定行政法规，很多学者据此认为国务院作为唯一的职权立法主体，其立法权是固有的、原生的。但从内容上看，国务院必须根据法律制定行政法规，而法律又是由全国人大及其常委会制定的。也就是说国务院制定行政法规的权力源于全国人大及其常委会制定的法律，而主张地方人大及其常委会不是职权立法主体的观点认为我国是单一制国家，国家的立法权应当由全国人大及其常委会独享，而地方权力则均来自于中央的授予。^[22]需要指出的是，有关国务院规定的“根据宪法、法律”是从权力来源的角度安排的，而此处的“不同宪法、法律、行政法规相抵触”则是从权力效力的角度安排的。前者探讨的是一种原生性和派生性的关系，而后者探讨的则是一种自主性和附属性的关系，两者根本没有可比较的空间，也即“人大没有上下，但法律却有等级”。^[23]《立法法》在第二章第一节“全国人大及其常委会立法权限”中明确了全国人大及其常委会的授权机关地位。除此之外，修订后的《立法法》在第四章第二节“规章”中新增了一个规定，即第82条第5款。^[24]从内容看，其实际上是对地方人大及其常委会授权机关地位的确定。只不过由于其没有位于整个立法授权规范体系中，再加上自身结构设置的问题，而并没有引起学者的注意。^[25]在实践中，我国还有一种立法授权形式，即授权机关在其制定的法律、法规以及规章中以某一个或几个条款进行立法授权，也称法条授权，它在实践中占绝大多数。^[26]在现行《立法法》出台后，作为地方民意机关，地方人大及其常委会也应当积极地参与到立法授权的实践当中。因为与中央层面事务相比较，地方层面事务可能更加复杂，更加直面各个地方的实际情况^[27]，因此更需要通过立法授权这一途径来减轻地方人大及其常委会的压力。

其三，立法授权的形式基准。关于开展立法授权的价值，目前已形成共识，未来真正的任务是如何让此种立法职权转移的过程与民主协商精神保持协调一致，以一种“授权法”的规范形式审慎进行。对此，立法机关在进行立法授权时，其作出方式必须具备两个基本要求:一是必须以相对民主的方式作出；二是必须对转移的内容作出相对全面的规定，以使立法职权转移计划能够得到正确实施。立法授权决定不仅要通过民主程序作出，而且要明确立法职权转移的内容和要求，这样才会构成真正意义的“授权法”，成为立法职权转移的良好载体。正如德国立法要求的那样，“立法授权时必须保证授权法最低度的‘法律’品质，否则就有被宣告违宪的危险”。^[28]我国《立法法》第10条确认了这一要求，即授权决定应当明确授权目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定遵循的原则等。

其四，立法授权的内容基准。从理论上讲，具有某一权限的权力机关可以将自己法定范围内的所有职权都转移给其他机关，但由于立法权非常重要和特殊，它的行使会影响人们切实的权利义务以及国家的宪法体制架构。“授予立法不是无限的，无限制的授权无异于取消分权，取消宪法关于权力的分配。”^[29]法律绝对保留原则是法律保留原则的一种，是指某些事项只能由立法机关通过立法的方式规定，禁止立法机关转让给其他机关。以司法制度为例，《宪法》第3条第3款规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。如此，由司法组织和司法程序等为基本内核的司法制度由法律绝对保留，是司法机关由人大产生、受人大监督、对人大负责的制度保障，是人民代表大会体制的内在要求和当然延伸。^[30]总而言之，现行宪法事实上体现了法律绝对保留原则的精神，划定了立法机关转移立法职权的边界。