行政违法或不当是导致行政责任的主要原因，行政责任的承担必须以行政违法或行政不当为前提。^[63]但是在实践操作中，并不是一出现行政违法或行政不当便一概要追究行政责任。行政责任的构成要件就是为了解决在已构成行政违法的基础上是否应追究行政责任及追究哪一种行政责任的问题。而对于任何一种行政责任的构成而言，以下五个方面基本上都是不可或缺的。

(一)主体要件

行政责任是行政主体及其工作人员因其违法或不当行为所应当承担的否定性法律后果，其主体是行政主体及其工作人员。责任能力是指能够理解自己行为的性质并具有有效控制自己认知和行为，从而对自己所实施的行为承担行政责任的能力。作为行政主体的国家行政机关和法律、法规授权的社会组织一般由掌握专业知识和较高业务水平的公务人员或其他工作人员组成，上述人员具有辨别和控制其行为的能力，因而这些人员的公务行为一旦违反行政法律规范的规定，即需要承担行政责任。

(二)主观要件

行政责任的认定问题上，还须考察特定的主观要件。在一些情形下，行政主体承担行政责任的前提为行政主体在主观意识上存在过错。行政主体只对因职务过错产生的损害负赔偿责任，在存在过错的情形下，还须区分过错程度问题，这是判断行政责任轻重的依据，同时也决定了适用何种行政责任形式。行政责任认定中的主观要件，需要结合具体的行政违法行为来予以阐明——对于行政行为而言，行为主体在主观上是否尽到了足够的注意义务是责任追究的核心考量因素。同时，主观要件的考量，一般与一定的结果紧密联系，譬如消防行为，其主体是否具备一定的设备、设施，火情是否超过了消防部门的能力范围，当为追责的关键所在。因此在认定主观要件是否具备的问题上，应当坚持“主客观相一致”的基本原则，进行综合衡量。

(三)行为要件

行政主体或其公务人员承担行政责任的前提，在于其公务行为违反行政法律规范，或者虽未违反行政法律规范而具有滥用裁量权的情形。但是行政违法并非行政责任产生的唯一原因，因为行政不当及行政合法行为在特定情况下也会导致行政责任的产生。行政行为的违法和不当的主要区别在于，违法行为是超越了法律对裁量权的羁束的行为，不当行为则是在法律羁束的界限之内进行的行为，它虽然符合一定的法律规范，却在根本上有违某些社会价值——这种价值是一种宽泛的、宏观的标准，是一种与伦理、社会需求密切关联的综合体。正因如此，违法或不当的行政行为在法律上有不同的应对手段:针对违法的行政行为，一般由法律对其所产生之后果进行明确规定；针对不当的行政行为，则通常依据政治责任的产生与承担方式进行处理。前者是直接依据法律规则进行的处理，后者则需要通过宪法和有关宪法性法律进行责任认定。(www.daowen.com)

(四)结果要件

行政责任的产生，应包含两个可能的结果要件:一方面侵害合法权益，意指行政机关的违法行为或渎职行为侵害了相对人的合法法益，或者使之处于危险之中；另一方面是不合行政目的，意指行政机关的行为不符合宪法、法律、政策以及代议机关为其设定的行政目的。

其一，行政机关的行为造成了相对人合法权益的损害。借鉴刑法上对损害的理解，我们可将损害分为实害结果和危险结果。实害结果是危害行为所造成的现实损害；危险结果则是危害行为产生了足以发生危害结果的危险状态，在该状态下不一定会导致实害结果。^[64]这里值得关注的问题是，如果行政机关的行为没有造成实际损害，只是产生了一定的危险，是否应当承担相应的责任?笔者认为，既然行政责任法的目的在于规范政府行为，促使政府从“管理型政府”向“服务型政府”“责任型政府”的转变，因此其行政责任的损害事实的范围应当相对较大，参照刑法学中危害结果的范围较为合理。这不仅应当包含直接的、客观的可以量化的实际损害，也应包含违法或渎职公务行为可能带来的现实危险。因此行政责任法上的损害事实是行政主体及其工作人员的违法行为或是渎职行为对相对人的合法法益所造成的实际损害或者现实危险，它既包括这种行为直接造成的损害，又包括这种行为可能造成的但实际上尚未造成的危险性。

其二，多数不符合行政目的的行为在现实中也造成了相对人合法权益的侵害，但也并非一概如此。这一类不造成相对人合法权益侵害的行为，在宽泛意义上也是侵害公民权益的行为，只是这种侵害具有间接性，并无直接指向。譬如某行政机关违规建设办公大楼，显然违背了财政法律的规定，其领导干部也应承担责任。此行为并未造成直接的侵害某一相对人或群体的后果，但存在着间接的侵权——它侵害了全体公民作为纳税人所应享有的共同权利。不合行政目的的行为，其责任追究也不同于侵害合法权利的行为，它主要是通过行政上的审计、监察，政治上的问责等方式进行，而难以采用行政复议、诉讼等方式，因为它欠缺一个作为“原告”的相对人。

(五)因果要件

行政主体承担行政责任不仅需要具备主体、行为和结果要件，还要求有损害结果且损害结果与行政行为之间必须存在因果关系，即因果要件。对于因果关系的认定，学界也是众说纷纭，莫衷一是。其大体可以概括为以下三种学说:一是条件说，凡是引起损害结果的条件都是损害结果的法律上的原因，都是平等的、等价的；二是原因说，原因说严格区分条件和原因，认为引起损害结果的原因时间、空间等方面的差异而存在不同的作用，只有对损害结果的原因力最大的原因才是损害结果的原因；三是相当因果关系说，其创始人为德国心理学家冯·克里斯(Von Kries)，该理论系指“无此行为，必不生此种损害；有此行为，通常即足生此种损害者，是为有因果关系。无此行为，必不生此种损害；有此行为，通常亦不生此种损害者，即无因果关系”。目前，在我国的理论界和实务界较为认同相当因果关系说。笔者也认为，相当因果关系说是解决行政责任法上关于违法或渎职行为与损害事实之间关系的较为妥当的理论。