行政程序是行政活动的步骤、顺序等过程，而行政行为仅仅是行政活动过程的结果。现代法治政府的构建不仅要求作出结果的行政行为必须合法，而且要求作为过程的行政程序也必须合法且“恰当”。事实证明，加强行政程序法制建设对行政活动过程进行事前、事中的程序控制意义重大。

(一)行政程序的概念

程序泛指处理事件的过程及手续，是人的主观意识活动的产物，意指按照一定方式、步骤、时间和顺序作出法律决定的过程，“其普遍形态是:按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”^[27]从法律语义上来说，“程序”一词的现代内涵来源于西方法律文化，在西方文化的背景下，程序(Procedure)是与实体(Substance)是对应存在的，而且只有深入理解这二者的关系，程序的含义才能得到更为充分的理解。^[28]相较于机器操作步骤、实验操作步骤等非法律程序，法律程序还被赋予了规范权力正当行使和保护人权的含义。因此，以国家权力分工为基础也就相应地发展出立法程序、行政程序和诉讼程序等主要类型。^[29]而20世纪以来，行政主导成为公民社会生活中一个显著特征，对于在“行政国家”中生活的人们来说，行政程序可能是与人们生活关系最为紧密的。

就行政程序而言，目前未有统一的概念。从国内外有关行政程序的法律规范来看，存在着对行政程序内涵不同的描述，总的来说可以将其归纳为广狭两义。广义上的行政程序，是与立法程序和司法程序相对应的概念，是指行政过程中所必须遵循的一切程序。^[30]从狭义上讲，行政程序是指行政机关在行使行政职权，实行行政行为时所应遵循的程序。^[31]虽各方学者对行政程序有着不同定义，但不难看出这些定义都是从规范法学的角度出发的，在价值取向上并无差异，遵循的都是程序正义观。

传统行政法学一般将行政程序限定于行政行为的程序，但在现代行政法学中一般认为行政程序是行政活动的程序。因而从这种意义上可以将行政程序概念进行如下定义:行政程序是指行政主体按照一定的步骤、方式、时限和顺序行使行政职权进行行政活动的过程。该定义包括以下含义:一是行政程序是行政主体行使行政职权进行行政活动的过程，但其中也涉及相对人的参与等行为；二是行政程序是行政活动的过程，不仅包括行政主体作出的过程，而且还包括行政主体进行行政行为之外的其他活动的过程。三是行政程序的要素包括步骤、方式、时限、顺序等，并且行政程序在整体上表现为一个过程。因而本书主要采纳的是广义上的行政程序概念，但主要以行政行为的事前程序为主要研究对象。

(二)行政程序的法律价值(www.daowen.com)

从各国行政程序立法的社会历史背景和规定的内容分析，行政程序基本法律价值主要体现在如下方面。

其一，扩大公民参政权行使的途径。传统的公民参政途径和程序已经无法满足公民日益增强的权利主体意识的需要，随着民主宪政思想的深入人心，公民要求更多地参与到国家的各项管理活动中，直接表达自己的意志。行政程序可以让公民越过自己的代表直接介入行政权的行使过程，不仅使公民能够有效地监督行政行为的行使，而且使公民可以及时保护本人的合法权益，如行政立法程序中的听证制度保证了公民直接参与行政立法。

其二，保护相对人的程序权益。传统的行政学理论认为，行政法的基本功能之一就是着眼于如何对行政相对人实体权益进行保护，而对于相对人程序上的权益却容易忽视。行政程序不仅规定了各种事后救济手段和程序，如行政申诉和行政复议等，而且在事前和事中也设置了种种程序保障，如听证程序、辩护程序等。行政相对人可以通过一系列程序，明晰应有的权益，表达自己的意志，寻求及时的救济，获得有效的反馈，从而保证自己的实体利益得到充分的保护。

其三，提高行政效率。也许有人认为，行政程序只会给行政主体行使行政职权增加过多的步骤、方式，从而妨碍提高行政效率。这种观点不尽全面、合理。事实上是，在其他国家行政程序法实践中，程序的设置既可以保障相对人行政目的的及时实现，又有效减少了懒政怠政现象，大大提高了行政效率。

其四，监督行政主体依法行使行政职权。在行政程序中，行政主体依法行使行政职权体现在行政主体应给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求，明确告知相关程序及其程序终结后的法律后果。同时，行政主体不得基于不正当的动机来解释有关行政程序的模糊概念，从而达到偏袒一方行政相对人或本人的利益。因此，各国都将听证、告知、回避等法律制度列为行政程序法不可缺少的内容，旨在监督行政主体依法行政。^[32]