对于社会成员来说，正义便是其追求的首要价值，因为正义是社会制度分配资源、权利、义务以及利益划分的方式，更确切地说，正义在社会制度中所关注的是社会结构问题。^[21]罗尔斯所著的《正义论》中，其正义观便是社会正义观，讨论的对象是社会的基本结构，也即是社会中资源、权利、义务以及利益的分配，并将这种分配方式进行制度化，最大限度地达到均衡状态。这种在社会中作为公平的正义，体现了第一原则“最大限度的平等自由原则”以及第二原则“差异原则”，也充分地平衡了形式正义与实质正义之间的关系，其落脚点是社会公平。^[22]“最大限度的平等自由原则”是一种形式正义，社会成员的活动应自由且平等，充分享有社会权利。“差异原则”则针对社会成员的差异部分，维护个体间的实质意义上的平等。当这两项原则均衡地适用于社会之中时，不仅维护了社会成员享有自由平等的权利，同时，面对“收益最少”的差异个体，通过倾斜性的制度弥补其利益分配时的损失，这种倾斜性的制度最大限度地保障了处于利益分配底层的社会成员，使其能够获得利益分配的补偿以及发展机会，这种二原则的均衡，能够最大限度地保障社会公平，是真正的正义。所以，法律制度要彰显正义，首先要在形式上，即在制度层面上保证实施，当普适性制度遇到个体差异时，再适用“个别原则”，从而避免“在形式上都不能满足当事人利益”的情形。

(一)平等对待

行政行为的实质正义要求在利益分配的过程中，遵循平等的规则，但是区别对待差异的个体，在利益分配的结果上达到一种均衡的状态，使“最小受益者”能够满足社会对其的基本需求。行政均衡也具有普适性，其普适性的标准是对于差别个体的区别程度，应该与其所受的分配利益成比例，这也是代表了结果的合理性，要求在区别对待差异个体之时，必须能够给出区别对待的理由，行政均衡也是一种形式，以平等对待一切社会个体为基准，在结果上进行再分配。^[23]实质正义在确立之初，并不是一项与利益以及社会平等相关的原则。随着行政法治与社会正义的实践与发展，逐步融入行政法治，成为行政行为结果正义的要求，行政行为的实质正义也可以说是社会正义，强调社会资源与利益分配结果的均衡，这种均衡应符合正义的原则，对比行政行为的形式正义，虽然依法行政在向结果的实质正义不断靠拢，但是这种形式正义仍强调分配过程中的平等，往往会忽视结果上不同个体所得利益的差异。^[24]因此，在行使正义和实质正义的不同视角下，政府对待不同个体的社会成员所作出的行政行为是有一定差别的，一般而言，实质正义强调结果正义，即分配结果上的均衡平等。因此，在行政法治的语境中，行政行为的实质正义是通过对社会价值的权衡，在某一关系中进行合理的分配，并在尽量考虑分配价值结果的基础上，再次均衡地分配，最后达到关系主体利益上的均衡。(www.daowen.com)

(二)行政均衡

行政均衡实际上是一个组合范畴，行政是对均衡的限定，有“成比例”“协调”“相称”等含义。^[25]行政均衡实质上是一个利益平衡的过程，要求公共利益与个人利益都得到法律的保护，这种保护通过各利益间的比例分配差异体现。法律不仅应该保护这些利益，也应该尊重公共与个人或者一切权利主体的正当利益，当这些受到法律保护与尊重的利益受到他方侵害时，应承担法律责任。但是，在利益分配的过程中，分配关系往往是矛盾与冲突的，每个个体都希望分配到更多的利益，这种情况下，首先应依规则与程序进行平等对待，然后再权衡各种错综复杂的因素作出最公正的决定。从此角度而言，行政均衡是实现行政行为实质正义的最佳方式，行政均衡是由规则与程序在社会价值上进行平等的分配，并为这种分配提供利益的权衡与选择判断的实质性标准，在分配的过程中，充分考量各项因素，并综合协调各种利益关系，在结果上最大限度地保障公正。行政行为的实质正义要求，不能以平等的规则与程序为依据，牺牲差异个体的利益，即使在互相冲突的利益间也应尽量做到补偿，根据比例，将牺牲降低至最小。衡量的结果应是各方所得的最大化、所失的最小化，在利益衡量过程中，这也是行政均衡原则作为衡量准则的意义所在。因此，行政均衡原则，实际上就是在实施行政行为过程中，要全面衡量各方的利益，考虑相关因素，尽量避免偏袒任何一方，在双重甚至多重关系中作出最佳的解决方案。