恩格斯曾指出，“在社会历史领域为进行活动的，全是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的”。^[9]行政主体依法行使行政职权、实施相应行政行为也是具有其目的的，对于行政行为的目的可作如下定义，即行政主体在行使行政职权、进行行政管理时所期望通过行政行为能达到的效果，换言之，是指行政机关基于行政职权所为公的意思表示，而发生公法上效果的行为。^[10]如马克思主义经典作家所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”^[11]，从“以权谋私”所反映的现象来看，因行政行为所追求的目的不同，亦有正当目的与不正当目的之分。一般从抽象层面而言，权力的实际行使者会追求个人利益、集团利益、地方利益、公共利益等不同利益，很显然，作为公权力的行政权，必然要以追求公共利益为目的，这才是行政行为的正当目的。在法治政府建设的大背景下，亦有必要对行政行为目的正当的内涵与外延进行进一步探讨。

(一)应然的行政目的:公共利益

行政行为目的应以公共利益为本位。公共利益是一个较为抽象的概念，在探讨公共利益的内涵时，需要着重对“公共”的范围和“利益”的内容进行分析，前者是指利益主体，后者则关涉价值判断。公共利益这一概念最大的特点，是其不确定性，其主体和利益内容均具有不确定性，因而公益不能说是一个确定的法律概念。

其一，就其“公共”而言，“公共”是一个不断变化的集合体，无法对其具体范围进行划分。但在学理上还是达成了一定共识，即“公共”并非指“全体人民”。公共利益所涵盖的对象，不仅是“全体人民”的利益，还可以是任何人的利益。将“公共”界定为相对于个人，亦非“全体人民”的这一排除法概念，似乎仍然较为清晰地呈现公共之内涵。因为个人是公众的基本单位，究竟个人在何等量上的积累才能达成“公共”这一质变，之前曾有学者把“地域”作为判断的标准，同一区域内大多数人的利益，便足以形成公共利益。^[12]但“惟以行政区域作为计算区域内大多数人利益的准据，虽可据以解释行政机关之一项措施，可否嘉惠该区域内‘大多数’之人民，但即使是属于别的区域内之人民，也有越区而受利益之可能(例如越区使用交通、文教设施等)，故以地域作为区分的一个标准，并不能阻绝利益的赋予，也不足以完全解释公共的概念”。^[13]由此可知，精确地定义“公共”一词并非易事。德国曾提出“某圈子之人”作为公众的相对概念，试图间接地勾勒出公众的范围。所谓“某圈子之人”，即由一个范围较小的团体(例如家庭、成员固定的组织，或某特定社团机构的成员等)加以确定的隔离；或者是以地区、职业、宗教信仰等要素为标准所形成的圈子，而其成员的数目往往较少。由上述定义我们可以得知“某圈子之人”有两个特征:一是该圈子并不是对任何人都开放，具有隔离性；二是该圈内成员的数量较少。^[14]反推之，对公共的认定应具备两个标准，即开放性和数量上的一定多数。

其二，在其一般意义上，利益是指主体和客体的关系中所存有“价值判断”或“价值评判”，其中价值是利益的核心要素。价值的衡量需经一定的评价，需要评价主体(任何人)参考相应的评价标准对客体作出评估，对于评价主体来说，这一客体所具有的某些特定价值就是利益。因此价值的形成与评价主体和评价标准是密不可分的，具有评价主体本身的主观性。当然这一评价标准也不可能完全按照个人来制定，还是会以现实客观的实际情况为基础。其实在的客观性故此，公益虽然是一个不确定的法律概念，利益、价值在不同的评价标准下有不同的衡量结果。但可以确定的是，公益这一概念必须符合“量最广”且“质最高”的标准。这是行政行为作出时要考虑的首要因素。(www.daowen.com)

(二)法定的行政目的:立法目的

鉴于“公益”是一个不确定的法律概念，为寻求行政行为目的的确定化，以防止其肆意性，那么只能从具体的法规范中探求行政行为所追求的目的，行政主体作出行政行为也应以实现法律目的为最终目的。

其一，当同时出现多个法律目的时，行政主体需在个案中对其进行权衡，“因为从行政自由裁量的构造和运行看，立法目的(或者说授权目的)实际上决定、引导着对各种行为方式的选择。也就是说，尽管行政自由裁量意味着多种行为选择的可能，但是，行政机关也只能是根据立法目的来选择个案中如何行动。所以，立法目的就像强劲的磁铁一样，强烈地吸引着裁量选择的方向和途径，以保证立法目的和个案正义的最终实现”。^[15]拉伦次说:“一般认为，在若干事件中赋予行政人员行为及形成的裁量，其意义在于:行政可以依时间、地点及既存情事之不同，在多种法律准许的措施中选择其一，甚至不采取措施。于此，指引行政抉择的比较不是合法性，毋宁是合目的性考量。”^[16]

其二，判断行政主体是否依立法目的行政，并非易事。因为许多不合立法目的行政行为往往披着“合法行政行为”的外衣，需要通过专业的法律技术手段，并结合个案进行具体分析，才能作出行政行为是否合目的的判断。比如，法国的一位市长曾禁止市民们在海滩上穿衣和脱衣，但是这位市长下达这个命令并不是为了维护公共礼仪，只是为了强迫那些要洗澡的人使用市立的洗浴设备。法院在调查的过程中发现该行政行为的目的的非法性，仅仅是为了增加财政收入。^[17]基于此，法院撤销了该命令。