概念的内涵是对某一事务本质属性的概括和反映，其外延则是指具有概念反映的本质属性的概念对象的范围，对事物的概念进行界定就是要确定概念的内涵与外延。对于行政法实践而言，行政机关等所作出的行为是否为行政行为，是否为合法有效的行政行为，无论对行政主体还是行政相对人来说都具有十分重要的意义^[1]，因而有必要对其内涵和外延进行初步明确。

(一)政府行为的内涵

顾名思义，政府行为就是由政府机关或者以政府名义所作出的行为的总称。其要义有三:(1)政府行为是以政府为主体并由政府承担法律后果的行为。(2)政府行为是政府行使职权、履行职责、达成行政任务的行为。(3)政府行政与行政行为既相互联系，又彼此区别——并非所有的政府行为都属于行政行为，但所有的行政行为都属于政府行为；行政行为是最主要的政府行为，也是最典型的政府行为。作为行政法学的核心范畴，行政行为的“作用在于使行政活动系统化，解决行政法院概括条款所产生的对行政事件法律上的理解，是逐步发展而成的行政法律保护所依据的标准模式”。^[2]但就其内涵而言，学界至今未能达成共识，这一概念的争议和徘徊也体现在了我国《行政诉讼法》的制定及其司法解释中，正如如应松年教授所言:“行政行为是行政法上最重要、最复杂、最富有实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”^[3]而且“行政行为概念的明晰，不仅是构筑科学的行政行为法理论体系的逻辑前提，而且更是行政执法和司法审查实践的迫切需要”。^[4]

(二)政府行为的外延

在其外延意义上，政府行为包括行政行为和非行政行为。其中，非行政行为主要包括内部行为、过程性行为、契约性行为、指导性行为、协作性行为等。(www.daowen.com)

行政行为乃政府行为的核心，并具有典型意义。我国自中华人民共和国成立后的第一本法学统编教材《行政法概要》使用了“行政行为”这一概念之后，几乎所有的行政法论著都沿用了这一概念，在对行政行为概念进行界定时，根据现有研究成果，我国学界关于行政行为的界定至少存在着近十种理论。^[5]为结束分歧，建立统一行政行为的概念，学者们提出了统一行政行为概念的两条路径——“狭义型”和“广义型”行政行为概念。“狭义型”行政行为概念的主要观点以德、日等国的行政法学说及立法成果为基础，主张把行政行为局限在“行政处分”或者“行政决定”上，将其与“行政合同”“行政指导”等新型行政行为相并列且都处于同一位阶，以保持行政行为这一概念自身逻辑的严密性。此种观点较具代表性的定义是，“行政行为是具有行政权能的组织或个人行使行政权，就具体事项针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为”。^[6]“广义型”行政行为概念则坚持宽泛主义的立场，缩小行政行为的内涵和扩大行政行为的外延，认为行政行为既包括单方行为也包括双方行为，既包括外部行为也包括内部行为，既包括行政法律行为也包括行政事实行为。^[7]

对行政行为概念的这两种界定都有一定价值，思路和方法也各有千秋，并无对错之分，本书在对概念界定进行选择时，主要考虑到哪一种界定方式更符合中国的立法、执法和司法实践，二者相较而言，“广义型”的概念界定更符合我国行政实践。主要理由如下:一是“广义型”适应了现代公共行政的发展趋势和要求，具有很强的开放性，既包括传统行政管理上的行政行为，又可以将各种新型的行政行为，如行政协议、行政指导、行政计划等纳入其中。二是“广义型”的行政行为概念与我国现行的法律规定相契合，有利于扩大行政诉讼受案范围，完善行政诉讼制度，以实现对行政行为的司法监督。三是“广义型”行政行为概念符合我国社会公众的认知习惯和汉语的使用规则，为普法和相关适用减轻了一定阻碍。^[8]

故而，行政行为是指行政主体运用行政权所实施的行为，包括行政法律行为、行政事实行为和准法律行为。这里的行政主体不仅包括国家行政机关，而且包括被授权组织和公立公益组织(享有公共行政职能的非政府组织)；这里的行政权不仅指国家行政权，而且包括其他社会公共组织因提供公共服务而享有的公行政权力。具体而言，行政行为既包括抽象行政行为(即传统意义上的行政立法行为、行政规范创制行为)，也包括具体行政行为(行政执法行为、行政司法行为)；既包括行政事实行为，如公安机关销毁收缴的淫秽物品的行为，也包括准法律行为，如行政证明行为；既包括单方行为，如行政许可行为，也包括双方行为，如行政合同行为；既包括强制性行为，如行政处罚，也包括非强制性行为，如行政指导行为，但不包括行政主体没有运用行政权所作的私法行为。