行政权限是行政机关行使职权时所应遵循的范围与界限。行政权限本身具有一定的逻辑结构，这种结构的设置需要在一定的原则和规则指导下进行，这一结构的具体内容也随着理论和实践的发展不断演化。

(一)政府权限设置的原则与规则

在行政权限设置过程中，必不可少要用到一定的原则和规则作为划分行政权力行使或运行界限的依据。其中，原则作为一种体现立法目的和基本法律精神的准则，观察与行政权限设置的全过程，是构建行政权限结构的基础工具。规则主要是包括立法机关制定的法律和行政机关制定的规则，与立法授权中的模糊标准相比，行政规则对行政权限构建的指导性意义更为明显。

其一，行政权限设置的原则——合法性原则和合理性原则。作为行政权限设置的基础工具，行政法的基本原则通常被归纳为合法性原则与合理性原则两类。^[93]长期以来，受宪政意义上的“传送带”理论影响^[94]，行政法的核心问题——“行政权力运行的正当性”(Legitimacy)一直被解释为，行政权力源于议会立法，其行使受司法审查，通过双轨的严格约束，以完成其形式上的“合法律性”(Legality)证成，这也是现代控权理论和有限政府理论的核心。20世纪中期以来，“传送带”理论陷入危机，其“形式法治主义”的劣势逐渐显现，单纯的“合法律性”并不能完成行政权力运行过程中的正当性证成。在此背景下，出于对行政活动中大量增加的行政裁量和广泛扩张的“政策回旋空间”的回应，合理性原则的重要性日益凸显。合理性原则当中又包含合目的性和合价值性两个子原则，其中，合目的性要求行政权的设置和运行需要符合立法规范的授权目的，合价值性要求行政权的设置和运行需要体现出对社会某种普遍价值或认识的遵从或取向。因而，合法性和合理性这两个行政法的基本原则，同样适用于行政权限的设置方面，并且传统的合法性原则已不足以指导现代行政权的运行，合理性原则的作用在行政权限的结构设置中日益强化。

其二，行政权限设置的规则——程序规则。在传统的行政权运行模式，作为价值工具的“规则”主要体现为立法机关在立法中发出的明确指令，“传送带”理论要求行政机关严格遵循之。然而，由于现代社会对“积极行政”的需求增加，以及“风险社会”的来临，行政机关需要更大的自由裁量空间以应付日益复杂化、专业化、立法难以预测的行政事务，随之，立法中也出现了大量的概括性授权，这在一定程度上也限缩了司法对行政权力进行审查的空间。传统的立法和司法控权模式，难以形成对行政自由裁量权的有效控制，在此背景下，有学者提出:“限定裁量权的主要希望并不在于颁布法律，而在于更广泛地制定行政规则……障碍的产生并非立法机关授予了标准不清晰的广阔的自由裁量权，而是由于行政官员怠于诉诸规则制定权以便用清晰取代模糊。”^[95]一方面，立法的模糊或空白，使得行政机关有了更大的规则制定权并将制定的规则通过行政裁量作用到行政相对方，实际上，这也成为了一种广义上的“立法”；另一方面，为了保障行政裁量过程中的价值理性，防止专断、滥权和任意现象，许多程序性规则开始设置，如公开、回避、陈述理由等的制定至关重要。程序性规则尤其为公民个人权利制约行政权力主体提供了现实依托，在公民基本权利的保障成为现代行政权主要价值取向的宏观背景下，程序规则更是凸显出了其独特的优势和必要性。^[96]程序规则也借此成为控制行政权扩张的主要规范类型之一。

(二)政府权限的结构

行政权限的结构以行政权限这一概念为起点，而对行政权限的理解，主要可以从行政组织法角度出发，即是指行政机关的管辖权权限，这是行政行为合法有效的首要条件。因而，这一概念下的行政权限结构包含的主要要素有地域要素、事务要素、层级要素、属人要素、时间要素等。

就我国行政权限结构理论层面而言，国内大部分行政法学教科书中对其所作的阐述都是从行政权限的层级、地域、事务和属人(对象)等方面进行解析。如胡建淼教授阐述行政权限时，主要提到了层级、事务、对象等要素:层级权限是指上下级行政主体之间处理行政事务时的职权划分；地域权限是指地域对同级行政主体在行政权限上的划分和制约；事务权限指根据事务性质而确定的某一行政主体的管辖范围；对象权限则是指行政主体根据行政对象的不同所确定的一种权限划分。^[97]罗豪才教授认为，行政权限分为纵横两大类:纵向权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间的权力范围划分，也即层级权限；横向权限是指无隶属关系的行政主体之间的权力范围划分，包括区域(地域)管辖权和公务(事务)管辖权。^[98]朱新力教授也认为，行政权限实际上就是行政管辖权，是法律赋予行政主体完成行政任务时在事务、地域和层级方面的范围界限。此外，当法律有特别规定某种事务只能由特定的行政机关成员完成时，行政主体也不得违背此种所谓“成员管辖权”(即属人权限)。^[99](www.daowen.com)

就我国行政权限结构实践层面而言，上述理论中的要素也在法律、法规的明文设定或规定行政机关管辖权的条文中得到了清晰的展现。《行政处罚法》第20条规定，行政处罚(事务要素)由违法行为发生地(地域要素)的县级以上地方人民政府(层级要素)具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《治安管理处罚法》第91条规定，治安管理处罚(事务要素)由县级以上人民政府(层级要素)公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款(事务要素)可以由公安派出所决定。由此可以看出，在具体行政事务的个案处理中，通常只需要符合行政权限的事务要素、地域要素和层级要素即可，而在一些特殊或复杂的事务处理中，则需要将属人要素也考虑进来，如《行政处罚法》第38条第3款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚(事务要素)，行政机关的负责人(属人要素)应当集体讨论决定。当然，这一点在关涉国际法时更为明显。

除层级、地域、事务和属人要素外，随着大量授益性、协商性和指导性的行政活动日渐涌现并发展成熟，越来越多的学者认为应该拓宽行政权限的要素范围。有的学者借鉴英国的行政法理论，认为不仅是管辖权，还有法定程序、适当的动机、自然公正原则等都属于行政权限的范围。^[100]也有的学者提出，除了事务、地域、层级等管辖权元素外，行政裁量中的幅度裁量和种类裁量也应归入行政权限的范围。^[101]由于行政权限概念范围的扩大，其结构要素也呈现出开放性特征，意味着随着经济社会的发展，行政权限的结构要素中将会包含更多的有关正当程序和理性裁量的因子。

(三)政府权限的设置途径

行政权限的设置原则和结构相较而言较为抽象，也仅是构建了行政权限设置的基本框架，其还需要通过配置途径落实。中国行政权限设置的基本途径，行之有效的主要有以下三种。

其一，法律直接设置。我国中央政府和地方各级政府的权限范围主要由宪法和政府组织法明文规定。中央政府的权限范围由《宪法》规定，并由《国务院组织法》进行进一步的具体分工；地方各级人民政府的职能和权限则由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定。按照宪法和法律规定，除了省级政府的行政权限在法定的基础上由国务院划分外，其他各级政府的权限都只能由法律规定，上级政府仅有权领导下级政府，但无权规定下级政府的权限范围。这是合法性原则的重要体现，不过现行地方组织法仅对省、市、县三级政府的权限范围作了统一的原则规定，并未按照各自的工作特点进行区分。

其二，政府逐层限定。各级政府部门及其各层级机构的权限范围，依法或依惯例由各级政府逐层限定。中央政府各部门的权限范围，依照宪法由国务院限定；各部委内设机构的权限范围，按照部门首长负责制，援例由部门限定。地方各级政府部门的权限范围，按照领导关系和职责划分，援例由本级政府限定；政府各部门内设机构的权限范围，按照部门首长负责制，援例由部门限定。而由于地方政府部门的行政权限设置没有组织法的明文规定，只能根据领导关系援例逐层授予，因而经常发生界限不清、权限范围交叉、互相撞车的现象。

其三，各级政府和各部门自身调整。行政权限范围，既有初始的重新配置，也有其自身的局部调整。各级政府部门根据自身发展的需要，进行内部机构和职能的调整，进行权限范围的确定，这是行政权限设置的又一重要途径。在体制转轨和政府转型的大趋势背景下，随着政府管理的分权化趋势，这一设置途径将越来越重要。政府转型推动政府职能转变，职能转变影响政府权限的配置，这是各级政府和政府各部门都认识到的政府改革的规律和常识。改革开放以来，每一届政府都毫不例外地要进行机构和职能调整，政府当然也进行自我改革和自我调整，与之相关的局部调整往往牵一发而动全身，影响着行政权限在部门和机构内部的设置。但这种不断创新和自我调整，是实现政府权限合理配置最基本和最有效的途径。