有限政府乃法治政府之前提，有限政府不仅仅是一种理念和原则，同时也属于治理模式。具体表现在:有限政府的规模、职能、权力以及行为都由法律明确规定，主动接受来自社会方面的监督和制约；当政府超越法律规定的界限行使其权力时能够及时地对其进行有效的纠正。国家行政干预与公民自主程度关系决定着行政权的性质与大小。^[71]有限政府理论以行政法治为基本法理基础，其政府权力限度，主要可以从宪制维度、公民权利维度和社会权利维度展开。

(一)有限政府的基本要义

通常意义上，有限政府所主张的政府权力、职能以及规模是有限的。从权力的角度进行分析，基于在现代民主社会当中，政府的权力来自与宪法的授权并且是社会公众意志的体现，所以不可避免地需要接受立法权以及司法权的制约。除此之外，政府行使权力还要主动公开接受社会公众的监督，政府不得随意行使权力从而充当任何领域的裁判员。在职能方面，有限政府的职能仅存在于某些非常重要的具备基础性的公共事务领域，在做到尽量不对细节性和具体性事物进行干涉的同时做到绝不干涉私人事务。从规模上看，有限政府的自身规模适度、工作高效，既不是一个机构臃肿、人浮于事的“大政府”，也不是一个刻意追求“小而美”的“小政府”。现实中，有限政府的基本主张已经深入地涉及从政府作为的限度来看待政府与市场关系、权力与权利关系的问题。在此当中，有限政府理论当中关于权力与权利的界定使得政府作为的限度得以成为可能，从而为妥善处理政府与市场、权力与权利之间的关系提供了有力的保障。^[72]有限政府亦主要是针对政府权力与市场之间的关系而言的。

(二)有限政府的理论基础

有限政府的思想发源于西方，有限政府理论的产生和法治直接源于近代古典自由主义的政治思想。近代以来，有限政府理论都是以限制政府权力，从而避免政府权利威胁到个人自由为基点。从法理层面而言，亚里士多德就认为，统治者应该受法律约束，“法律是最优良的统治者”^[73]、最好的政府就是法律统治的政府的思想，是有限政府的理论源头。从西方近代开始，有关有限政府的理论潜存于自由主义的哲学思想、政治思想和经济观点之中，总括起来有以下三个基本方面。

其一，就权力的来源而言，权利让渡具有有限性。行政权力“只是得自人民的一种委托权力”^[74]，个人“只是为了自己的利益，才会转让自己的自由”^[75]，从而“创立一个机关来保护自己的共同利益，免遭内部和外部的侵犯”^[76]“把自己的全部非神性、自己的全部人的自由寄托在它身上”^[77]，形成代表并保护公共利益的国家权力。然而，当公民将权利让渡给国家之后，国家将集权的让渡而来的权利转化为国家权力，在强大的国家利维坦面前，单一的公民显得微不足道。为了避免国家成为“从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”^[78]，个人让渡给国家的那一部分权力仅仅是自然法所赋予其的进行自我保护以及保护其余人类的权力，在自然状态下，其并不受到其他人的专断权力之约束，同时也并没有支配他人自由以及财产的专断权力，基于此，其并不能将专断的权力移交给国家。^[79]政府权力“在最大范围内，以社会的公众福利为限”^[80]“政府对于人民的生命财产不是、并且不可能是绝对专断的”。^[81]否则政治统治就会演变为专制统治，因而，政府必须在限定的权力范围内活动，必须以保障人民权利的充分实现为目的。而为了保障政府正当行使源自于人民的权力而又不损害权力让渡者的自由与权利，有必要为政府权力设定界限。

其二，就政府本性而言，政府有“为非”的可能性。之所以要对政府加以限制，是基于对政府本质的考量，换句话说，政府不只是“慈善家”，政府不只会做好事，也可能做出对人们不利的事。西方政治思想家出于对人性“恶” 的认识，普遍认为政府本身就源起于对人性弱点的防范，潘恩更是极端地认为“政府即使是在最好的情况下，也是一件免不了的祸害，而一旦碰上它最坏的时候，它就成为不容忽视的祸害”。^[82]美国建国时期的思想家们也看到了政府存在蜕变的危险，詹姆斯·杰斐逊认为:倘若人都是天使，政府则没有存在的必要性。若是天使对人进行统治，就不必要对政府进行任何内外控制了。^[83]正因为政府具有人性的弱点，政府本身是一种“必不可少的恶”，潜藏着腐败和蜕化的因素，进而需要强调政府的权力必须被限定在明确的界限之内，否则，政府行为就可能侵犯个人权利与自由。(www.daowen.com)

其三，就权力的本性而言，权力有滥用的可能性。政府权力是公共权力，政府及其政府权力的具体行使者掌管着大量的社会资源，理想状态下，他们应当合法正当地行使权力将社会资源投入到社会服务领域，但在没有监督和制约的情况下，权力有极大的寻租空间。“只有当一个政府的权力受到有效的限制，它才是合法的。”^[84]孟德斯鸠也认为“权力不被滥用的时候才存在”“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验”^[85]，那些拥有权力的人只有在权力的行使遇到边界的时候，才肯停止。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，因此，为了使政府能够正当合法地行使权力，也为防止权力的滥用，必须在政治制度上精心设计，通过建立有效防止权力滥用的机制，对政府权力进行监督限制，以保障公民的权利与自由。

(三)有限政府的权力限度

政府的权限是政府权能所能影响到的范围和发挥作用的空间，是作为主体的政府其权能作用能够到达的地方。在对政府权限进行制度设计之前，需要明确政府权力的边界。政府的权限范围除正向列举外，还可以从外部边际约束来看。其中，宪法原则与宪法规范、公民权利、社会权利，型构了政府及其权力行使的直观边界。

其一，政府权限的宪制之维。政府必须依靠法律来治理国家，政府行为必须合宪合法。社会政治关系的复杂变化以及政治活动的频繁往复，公民作为单个体对国家权力运作过程、方式很难产生清晰认识，政府作为社会政治关系中最大的行动者，在政治与法律活动中发挥着重大作用。因此，基于对政府权力的限制，需要制定一部成文宪法并确立相应的政治制度以保障这些法则得以被遵守。^[86]宪法与法律中规定的制约政府权力的途径、方式、程度等内容，形成了政府权力的大致边界。尽管把宪法单纯理解为对政府权力进行限制是有些狭隘的，但限制政府权力的确又是宪法最重要的目的。宪法对政府权力的限制方式主要体现为以下五个方面:一是宪法是政府成立的依据，是政府权力来源合法性的基础，也是政府权力与立法权、司法权进行横向区分的依据。二是宪法作为对政府活动最有力限制的强制性规范，也充分规定了对公民权利与自由的保障。三是宪法规范直接确认了政府组成与政府行为的基础和依据。四是宪法可以通过对政府权力运行作出程序性规定，对政府权力进行直接约束。五是宪法规范对宪法修改的严格规定，在确保宪法的稳定性和权威性的同时，使政府企图通过修改宪法来达到扩张自己权力的目的几乎不会成为可能。^[87]

其二，政府权限的公民权利之维。建立宪政制度，确认和保护公民权利，设定国家权力与公民权利的平衡结构，切实限制和约束政府权力，是一个法治国家的应有之义。美国当代法学家埃德加·博登海默分析认为，一个发达的法律制度“所依赖的一个重要手段便是在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡”。^[88]因而，公民权利也是构建政府权限的关键因素。当然，在此语境下的公民权利是公民个体平等拥有、受宪法和法律保护的权利，是区别于宪法的自然权利和法律上的权利。从18世纪开始，公民权利在发展过程中形成了以基本权利、政治权利和社会经济权利为主的复杂权利体系。^[89]其中，公民的基本权利关涉个体的生命、自由、财产和身体，是公民权利的最主要构成。公民的基本权利是人们对抗国家(公权力)的防卫权^[90]，当公民的基本权利被公权力侵犯时，权利所有者享有抵抗权、权益补偿请求权和权益补偿获得权。因而，公民的基本权利是对国家的“硬约束”。公民政治权利的保障与一国民主政治的发展程度密切相关，其直观体现在“政治选举”中，公民通过由多数决的投票规则而出现的全民公决、公民复决等形式，使得公民在公共选择的过程中直接或间接地参与政治决策，对政府权力形成更直接有力的限制和制约。虽然公民政治权利受一定政治环境影响，但公民可以通过积极的政治参与性行为对政府权力形成“硬约束”。20世纪以来，西方国家通过扩大公民权利来缓解社会矛盾，生存权、劳动权、环境权、休息权等不断被承认和保护，这些权利由公权力“创造”，虽对公权力也有一定限制，但公民社会经济权利具有一定的国家赋权性，相较前两种权利而言，其较为有限，对政府权力的约束也只能是“软约束”。

其三，政府权限的社会权力之维。公民权利通过组合而形成组织化的社会权力是政府权限的另一重要边界。在实际中，社会权力对政府权限的作用主要通过以下途径实现:一是通过形成多元化、自主化的社会组织，形成独立于政府机构、政党制度和国家结构的公共空间，进而形成一种限制权力的多元社会权力结构。二是社会组织在分享并制衡国家权力的同时，通过积极参与公共政治活动，不断扩大自身的权力范围和空间，实现量的积累，形成权力结构和权力生产与分配过程的两个向度，形成多元权力中心。三是社会组织通过作为权力代表来行使组织成员委托的权利，从而形成一种能够有效保护少数人权利、抑制等级体系和权力支配的互控机制。^[91]四是在现代西方国家的政治生活中，政党组织成为支撑国家权力系统的组织力量，现代政治是典型的政党政治。出现了大量类型不一的利益集团，并发展成为了与政党旗鼓相当的政治力量，这一现象的出现有力地填补了议会政治所存在的缺陷，对国家的政治生活造成了很大的影响。大众传播媒体发挥着越来越大的政治监督功能，对政府产生了巨大影响和有力监督。总之，在多元的民主政治体系中，国家权力受到来自社会方方面面的制约，社会权力成为政府行使权力无法超越的边界。^[92]