国家行政权力在行政机关系统内的配置包括纵向上的配置和横向上的配置两个方面。^[59]我国的政府间关系是一种“条块结合”的政府间关系。形象地说，在纵向维度上，职能部门由职能相同且存在上下级关系的“条”组成；在横向维度上，某个单位的政府则是由多个职能部门组成的所谓的“块”。从应然的排列组合状态来看，条块结合的政府间关系存在着条与块的关系、条与条的关系、块与块的关系。^[60]政府职权配置的优化是就是对条块模式的优化。

(一)纵向配置模式

国家行政权力在纵向上的配置，是建立在国家与社会分权以及行政权力与其他国家权力划分的基础之上的，其中，中央与地方政府间行政权力的配置处于其核心地位。“中央与地方关系，是指中央政权机关和地方政权机关之间的权力分配方式及其相互关系，其中主要是中央政府和地方政府之间的关系。它是国家结构中最基本的关系之一，直接影响到国家统一的经济发展和社会稳定。”^[61]中央政权与地方政权之间的相互关系，其本质是一种权力关系。^[62]从我国现行宪法的内容而言，我国宪法之于行政权的总体配置不仅涉及国务院及其组成部门，而且涉及地方各级政府和民族自治地方政府。

其一，国家行政权在中央与地方行政机关之纵向配置。对于中央政府与地方政府之间的纵向权力分配问题，我们国家法律当中仅仅作了原则性的规定，也就是坚持在中央的统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的原则。根据该原则的规定，国务院依据法律规定或者根据全国人大或全国人大常委会授权制定行政法规，对中央以及地方行政机关的职权划分进行更加明确的规定。在此种层面上，国务院对于中央政府与地方政府之间的行政权力划分问题享有决定权。根据《宪法》第89条第4项之规定，国务院有权“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区和直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。关于国务院对地方各级国家行政机关的领导权主要包括以下三点:(1)国务院对地方各级国家行政机关实行统一领导。(2)地方都必须执行贯彻国务院制定的行政法规、政策、发布的决定与命令以及下达的任务。(3)国务院对下级行政机关享有监督检查权等。

其二，国家行政权在地方各级行政机关之纵向配置。就其行政权配置而言，值得注意者有三点:一是宪法对地方各级人民政府之行政权配置须遵循“中央统一领导，发挥地方的积极性和主动性之原则”；二是国务院对地方各级人民政府之行政权配置享有领导权；三是根据《宪法》第107—111条之规定，我国地方各级人民政府享有广泛的行政权。具体包括:(1)省、直辖市政府之权力。就其立法例之不同，宪法对于省、直辖市政府的授权可分为笼统授权与特别授权两种形式:一是笼统授权。它主要表现在《宪法》第107条第1款和《宪法》第108条以及第109条的规定之中。具体包括:依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员之职权；有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定；有权设立审计机关，并通过审计机关在本辖区内，依法行使审计监督权；二是特别授权。它主要表现在《宪法》第107条第3款的规定之中，根据该款规定，“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”。据此，省、直辖市人民政府对于乡镇建制及其区域划分享有决定权。(2)县市区人民政府之权力。根据《宪法》第30条之规定，省、自治区下设“自治州、县、自治县、市”；直辖市和较大的市下设“区、县”——鉴于后文有专节介绍民族区域自治地方政府的权力配置，故此处仅讨论县市区政府权力配置。在我国宪法文本中，没有对于县市区政府特别授权条款，仅有笼统授权规定。据此，县市区政府的行政职权主要包括:第107条第1款所规定的全部职权，即依照法律规定，“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”；《宪法》第108条所规定的职权，即有权改变或者撤销所属各工作部门和乡镇人民政府的不适当的决定；《宪法》第109条所规定的职权，即有权设立审计机关，并通过审计机关在本辖区内，依法行使审计监督权。(3)乡镇人民政府之权力。在我国宪法文本中，没有对乡镇人民政府权力配置的笼统授权条款，仅有特别授权规定——根据《宪法》107条第2款之规定:“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本级行政区域内的行政工作。”据此，乡镇人民政府的职权可以分为两类——行政执行权和行政管理权，其中行政执行权是指负责执行本级人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令；行政管理权是指管理本区域内的行政工作之职权。

其三，国家行政权在民族区域自治地方行政机关之纵向配置。民族区域制度是我国宪法体制的有机组成部分——我国《宪法》在第1章“总纲”中的第4条第3款规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”就其权力配置而言，宪法对民族区域自治地方政府的授权分笼统授权与特别授权两种形式，因此，民族区域自治地方政府的行政权由如下部分构成:(1)普通行政权。根据《宪法》第三章第五节有关对“地方各级人民政府”的笼统授权条款，民族区域自治地方政府与普通行政区域内的同级人民政府享有同等的权力——根据《宪法》第115条规定:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权。”(2)自治权。自治权包括:行政执行自治权^[63]和财政与救济自治权。^[64]根据《宪法》第3章“国家机构”中的第6节“民族自治地方的自治机关”中的第112—122条规定，民族自治地方的自治机关享有广泛的自治权。(3)文教卫等方面之自主权。《宪法》第119条规定:“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”(4)组建民族地方公安部队权力。《宪法》第120条规定:“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”

(二)横向配置模式

行政权力横向配置关涉国家政权组织形式。所谓国家政权组织形式，意指实现国家权力的机关以及各机关之间的相互关系，与政体概念事实上是有区别的:一个国家的政体强调的是体制，而政权组织形式则将重心置于机关之上；政体只是对国家权力组织的过程以及基本的形态进行粗略说明，而政权的组织形式所重点强调的是对实现国家权力的机关以及各个机关之间的相互关系进行说明。^[65]根据我国《宪法》的规定，人民代表大会制度是我国的政权组织形式；人民代表大会兼具国家权力机关与立法机关之双重身份，并在整个宪法体制中居于核心地位——国家的行政部门与司法机关由其产生，并对其负责。但倘若我们据此就认定国家行政权和司法权概由人大授予，则有失偏颇。从现行宪法的规定来看，国家行政权主要是由宪法明确规定的，人大授权仅仅是行政主体之权力的来源之一，而非全部——以国务院为例，其权力实际上是由两部分组成:一是《宪法》第89条前17项所明确列举权力；二是《宪法》没有列举的其他权力，即由《宪法》第89条第18项之规定。

其一，宪法对国家行政权之配置。根据我国《宪法》第85条之规定，国务院是最高国家行政机关。从横向层面上看，即就其与最高权力机关之关系而言，国务院是最高国家权力机关的执行机关，并从属于最高权力机关。作为国家最高行政机关，国务院的职权主要源自于《宪法》第89条之规定——《宪法》第89条共有18项内容，其中，前17项明确列举了国务院的基本职权，第18项有概括授权条款之属性，据此，国务院享有“未明确列举的其他权力”，但这种“其他权力”须经全国人大或者全国人大常委会明确授权。具体而言，国务院的权力主要包括以下几项。

(1)行政领导权。行政领导权意指作为国家最高行政机关的国务院对整个国家行政系统，包括其所属部门及地方各级行政机关，实行统一领导以及为实现统一领导而对行政机关之任务和职权作出规定的权力。^[66]从横向层面而言，国务院的行政领导权直接源自于《宪法》第89条第3项，国务院有权“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性工作”。就其内容而言，国务院的行政领导权具体体现在两个方面:一是国务院对全国行政机关之领导权。作为国家最高行政机关，国务院对全国行政系统享有统一领导权。从横向层面而言，一方面虽然国务院各个部委各司其职，自主开展工作，但国务院对其工作却有最后的决定权；另一方面一些难以划归到部委职权范围的全国性行政事务，仍需由国务院直接领导，以人口普查为例，对此类临时性的全国性工作，就由国务院临时性设立“全国人口普查工作领导小组”负责实施。二是国务院在国家行政权力配置中的领导权。《宪法》第89条第3项规定了国务院在国家行政权力横向层面配置的领导权。行政权力横向配置领导权——就其性质而言，行政权在国务院所属机关间的配置属于国务院的内部职权分工之范畴，囿于宪法以及相关的组织法对这种行政权的内部分配缺乏明确的规定，该项权利原则上便为国务院之领导权所吸附；借助于《宪法》第89条第3款所赋予的“规定各部和各委员会的任务和职责”之权力，国务院不仅有权调配和调整其所属各部位职能和职权，而且有权根据需要增设或者精简部委机构。

(2)行政立法权。行政立法权意指宪法赋予行政主体的创制行政法律规范的权力，它在形式上包括行政法规的创制权、行政规章的创制权以及其他行政规范的创制权。就国务院而言，其享有的行政立法权主要是指《宪法》第89条第1项所规定的“根据宪法和法律，制定行政法规”的权力。其基本意思有三点:一是国务院行政立法权之来源。国务院行政立法权有两个来源，《宪法》第89条第1项之明确规定和国家权力机关之依法授予，它属于《宪法》第89条第18项所规定的由“全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会授予的其他职权”之范畴——根据需要，全国人大及其常委会可以授权国务院制定行政法规，譬如根据1985年六届全国人大三次会议“关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定”，国务院可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。二是国务院行使行政立法权之根据。国务院行使行政立法权之“根据”在于宪法和法律；没有宪法和法律的“根据”，国务院不能行使行政立法权，它意味着，作为最高国家权力机关执行机关，国务院没有独立的立法权，其享有的行政立法权仅仅是一种对宪法和法律进行细化或者具体化之权力，本质上仍属于行政权之范畴。三是国务院行政立法权之界限。宪法赋予国务院行政立法权同时，也作了如下限制:国务院制定的行政法规不能与宪法和法律相抵触——根据《宪法》第5条第3款之规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；根据《宪法》第67条第7项之规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；行政立法不得超越宪法和法律的授权——根据《宪法》第5条第5款之规定:“任何组织或者个人都不得由超越宪法和法律的特权”；行政立法须尊重法律保留之法则——《宪法》第13条第3款规定:“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”据此，“规定私有财产的征收或征用事项”属法律保留范围，行政法规不得染指。^[67]

(3)行政规范创制权。就其一般意义而言，行政规范权意指宪法赋予行政主体除了行政立法之外的发布具有普遍约束力之行政规范文件的权力，它在形式上包括制定行政措施、发布行政决定和行政命令等权力。就国务院而言，其所享有的行政规范权主要是指《宪法》第89条第1项所规定的“根据宪法和法律，规定行政措施，发布决定和命令”等权力。^[68]因此，国务院在其行政管理职能时，认为可能需要执行法律和最高国家权力机关的决议，或者其他必要情况时，有权制定各种具体的办法，发布决定和命令。就其性质而言，国务院这项行政规范权具有行政性、规范性和过渡性等属性，它的行使必须有宪法和法律上的依据，并遵守国家法制统一等原则。(www.daowen.com)

(4)监督权。行政监督权意指宪法赋予的行政主体对行政系统各机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法、法律和行政命令之规定而实施的全面监察与督促的权力。就国务院而言，其行政监督权主要源自《宪法》第89条之规定，具体包括法制监督权和人事监督权。其中法制监督权是指国务院对其所属部门和下级国家行政机关发布之决定和命令的改变与撤销权——根据《宪法》第89条第13项与第14项之规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的决定和命令”；有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”；人事监督权是指国务院对其所属公务人员之任免、培训、考核和奖惩等权——根据《宪法》第89条第17项之规定，国务院有权“审定行政机构编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”。

(5)人事权。人事行政权是指宪法赋予行政主体的有关行政管理活动中的行政人员与行政事务之关系，以及行政人员相互之关系的组织、指挥、协调、控制和监督等权力之总称。^[69]国务院的人事行政权直接源自于《宪法》第89条第17项之规定，主要包括:审定行政机构的编制；依照法律规定，任免国家行政机关的领导人和行政人员；依照法律规定，培训、考核和奖惩行政人员。

(6)其他权力。此处的其他权力主要包括重大事项决定权、社会经济文化等事业的领导与管理权以及国家权力机关授予的“其他权力”。其中，重大事项决定权意指宪法赋予行政主体之于涉及国计民生、影响范围大的重大事项作出最终决定之权力的概称。就国务院而言，其重大事项决定权主要源自《宪法》第89条之规定，具体包括批准区域划分和建置权以及紧急状态权，其中批准区域划分和建置权是指国务院有权批准省级区划的范围和区划的变更，有权批准省级以下市一级和县一级的建置和区域划分——根据《宪法》89条第15项之规定，国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、自治县、市的建置和划分”；紧急状态权，主要是根据《宪法》89条第16项之规定，国务院有权“依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态”。

社会经济文化等事业的领导与管理权则意指宪法赋予行政主体对国家社会经济文化等事业进行引导、规范和治理等权力的总和。就国务院而言，其社会经济文化等事业的领导与管理权直接源自于《宪法》第89条第6—12项之规定，这些权力涉及的事项主要包括:领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，同外国缔结条约和协定；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益，等等。

最高权力机关授予的其他权力。根据《宪法》第89条第18项之规定，国务院享有“全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会授予的其他职权”。就其性质而言，其中的“其他职权”有两种解释:一是固有权力说，即“其他权力”原本就属于国务院行政管理活动中的固有权力，但由于行政管理活动十分复杂，列举方式也无力穷尽国务院正当履行其职责所需之权力项，故只能授权全国人大或其常委会依情势授予；二是人大权力说，即“其他权力”原本属于全国人大或其常委会所有，但鉴于情势所必需，全国人大或全国人大常委会将其授权给国务院行使——在这个意义上的“其他权力”中，最重要的一项权力就是授权立法。

其二，宪法对国务院组成部门之行政权配置。根据《宪法》第86条之规定，国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。宪法对各组成成员及其对应机构之职权，均有原则性规定。

(1)总理职权。我国宪法对于国务院总理的权力配置主要采用明确授权的方式。就其性质而言，这些权利大致包括:国务院组成人员的提名权——根据《宪法》第62条之规定，国务院总理有权向全国人民代表大会提出国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选(决定权在全国人大)；根据《宪法》第67条之规定，在全国人大闭会期间，国务院总理有权向全国人民代表大会常务委员会提出国务院各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选(决定权在全国人大常委会)；领导权——根据《宪法》第66条之规定:“国务院实行总理负责制”；根据《宪法》第88条第1款之规定:“总理领导国务院工作”；根据《宪法》第91条之规定，“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”；会议召集和主持权——根据《宪法》第88条第1款之规定，总理有权召集和组织国务院全体会议和国务院常务会议。

(2)副总理、国务委员和秘书长职权。宪法对于国务院副总理、国务委员和秘书长的职权仅作简约规定。根据《宪法》第86条、第88条第1款与第2款之规定，国务院副总理与国务委员的职权有三:组成并参加国务院全体会议；协助总理工作；组成并参加国务院常务会议。根据《宪法》第86条与第88条第2款之规定，国务院秘书长的职权包括:组成并参加国务院全体会议以及组成并参加国务院常务会议。

(3)各部部长和委员会主任职权。《宪法》第86条与第90条对国务院各部部长与各委员会主任的职权作了简约规定:《宪法》第86条之规定，各部部长和委员会主任组成并参加国务院全体会议；根据《宪法》第90条之规定，国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；根据《宪法》第90条之规定，国务院各部部长、各委员会主任召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。

(4)国务院各部委之职权。基于其立法例的不同，宪法对国务院各部委的行政权配置有两种方式:一是隐含性授权，即没有对国务院各部委的职权作明确而详尽的列举，但基于其国务院部委之身份以及其所承担的国务院具体职能，可以有条件地推定宪法对国务院部委的授权隐含在其之于国务院的授权规定之中。易言之，由于国务院是由不同部门所组成的，其职能和任务亦由这些不同的组成部门所承担，故《宪法》第89条对国务院的授权，实际上由各组成部分所分享。根据《宪法》第89条之规定，国务院职权涉及领导和管理经济工作、城乡建设、教育、科学、文化、计划生育、民政、公安、司法行政、国防建设、民族事务，等等。为完成这些职能，国务院设置了对应的部委机关，譬如住房和城乡建设部专履城乡建设职能、教育部专司教育管理职能、文化部专理文化管理职能，等等。二是明示性授权，即宪法明确规定了国务院某些特定组成部门的行政立法权、行政规范权以及一些工作制度等。根据《宪法》90条第2款之规定，国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”，据此国务院各部委享有宪法所明示的制定规章、发布命令、指示和制定规章的权力。但值得注意的有三点:一是国务院部委的行政立法权和行政规范权之依据，不仅仅是法律，还包括国务院制定的行政法规、发布的命令和决定；二是国务院部委制定的部门规章或其他行政规范权，不得与法律或其上位规范性文件相抵触；三是国务院部委的行政立法权和行政规范权主要适用于对法律、行政法规和规范的执行和具体化，属于执行权的范畴，故只能在本部门权限内行使，不得越权。

(5)审计机关之职权。在我国，审计机关属国务院的组成部门，其地位与各部委类似，但却是宪法中唯一设有专条规定的国务院组成部门——根据《宪法》第91条之规定:“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”其要义有三:一是就其性质而言，审计权是一种监督权；基于其与国务院的隶属关系，原则上属于行政权的范畴；二是审计机关直接对总理负责，并独立行使审计监督权，不受任何组织和个人的干涉；三是基于其监督对象之性质不同，审计监督权大致可以分为财政审计权和财务审计权，其中财政审计权意指针对国家财政收支情况，主要是对国家的税收和预算执行情况，实行审计监督的权力；财务审计权意指针对国家机关、企业事业组织是否执行财务法规和纪律等行为实行审计监督的权力。