政府权能之作用的实现，还需要通过一定的权能配置来完成。政府权能与政府权力、政府能力和政府职能等概念都密切相关，政府权能的配置也将围绕但不限于这三个要素展开。其中，政府能力以政府权力和政府职能为前提和基础，政府权力的分配则必然导致政府职能的变化，政府权能这一抽象意义上的概念也是通过政府权力的强制性来作用的。因而，政府权力的配置是政府权能配置之关键和核心，也是政府权能配置研究的主要对象。政府权力配置包括行政权力的分配与行使。行政法治作为现代法治的核心，要求行政权力的取得、运行、监督等均置于法律的规范之下，因而行政权的设置、分配、调整与取消等，不是任意的，需要综合考虑相关因素，在一定原则指导下进行。政府权能配置原则，直接决定行政权的内容范围和基本价值倾向，既要满足原则应有的共性要求，也应当体现其特定价值。行政权力配置必须遵循权力法定、权责一致、权力均衡、兼顾公平与效率等基本原则。^[54]只有如此，才能满足行政法治的要求从而实现法治目标。

(一)权力法定原则

现代社会的行政是依法行政，即行政主体的行政必须依法。行政权在运行的过程中，不论是实体还是程序，不论是实质还是形式，都需要于法有据，都必须符合国家现行法律的规定，即对于行政机关来说，“法无授权不可为”。“每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有限的授权。否则，它们的行为就是侵权行为”^[55]“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”。^[56]权力法定原则包括以下三个层面的内涵:(1)权力来源法定。行政主体所拥有的权力必须由法律明确授予，任何以非法手段获取的权力都应当被否定和排除。行政权力存在的合理性和合法性都建立在拥有法律依据的前提之上。倘若行政权力缺乏法律依据，其就失去了对抗其他组织或者个人的强制力和优先性。(2)权力授予程序法定。行政权力须经法定程序授予法定的权力主体，未经法定程序的权力授予无效。(3)越权无效。行政权力主体的权力得以权利让渡的范围为限，超越法律授权的权力无效。若行政权力主体的越权行为造成相对人损害，须承担相应的法律责任。^[57]“依法而治”是法治的基本要求，“良法之治”是法治的价值追求。权力法定的要求主要有以下三点。

其一，行政权力配置主体合法。基于宪法视角而言，行使行政权配置的主体是制宪机关——其终极主体为全体人民；基于法律视角而言，行政权的配置权本质上是立法权，其行使主体应是立法机关；基于行政视角，我国国务院可以通过行政法规、规章等方式进行行政权的再分配，这个意义上的行政权配置权属于行政权范畴，属于国家最高行政机关及其所属部门。

其二，行政权配置权限合法，即行政权配置必须通过一定形式的法规范来完成，而不同形式之法规范本身又存在着位阶差异；基于这种位阶差异，不同法规范也存在着行政权配置能力与资质两方面的差异。一般而言，法规范的行政权配置权限与资质和效力位阶成正比，即位阶越高的法规范，其行政权配置的权限与资质也越高。

其三，行政权配置目的合法，意指行政权力的分配与调配所欲达到的目标与意图必须与整个宪法的价值诉求相契合。应有助于整个宪法秩序的稳定与优化、有助于公共利益与公共服务的优化、有助于个人自由与全面发展。

(二)权责一致原则

权责一致是进行行政权力配置重要的要求，其要求基于达到履行特定责任的目的来进行权力授予，权力以相应责任的存在为基础。权力与责任之间的关系就如同权利与义务的关系，二者是互相对应、相互促进而又相互制约的概念。所谓权责一致，是指行政权力的配置应当以行政权力主体拥有的行政权力与其履行的责任相当为要求。权责一致原则一般有如下两层含义，一是“有权必有责”，即在授予权力的同时应伴随着责任的规定。对行政主体的权力授予，同时意味着对其的责任要求，一定的权力与一定的责任相匹配，脱离了责任的权力无法实现其应有的政治和法治价值。二是“有责应有权”，即责任的承担应伴随着权力的授予。倘若缺乏权力将会导致责任无法顺利履行，因此，应当赋予行政权力主体履行相应责任所必备的、充分的权力，否则行政主体无法顺利履行其法定职责。权责一致的核心要义是实现行政主体的“权(Power)”“责(Responsibility)”相当，二者间的理想状态是在相互促进的同时达到互相制约。(www.daowen.com)

权责一致原则对行政权力配置的要求体现在两个方面:一方面是对权力限度的要求。权责一致原则要求行政主体拥有的权力应以其责任为限，不得超越其履责范围，即无责任则无权力。另一方面是对行政权力幅度的要求。权责一致原则并非是认为行政权力越小越好，而是要求行政主体应当享有履行其职责应有的必要权力，其权力不能大于也不应小于其履行的责任。

(三)权力均衡原则

权力均衡乃进行行政权力配置之关键。权力均衡原则指的就是应当按照一定的比例对行政权力主体的权力进行配置，做到权力之间大小相维，轻重相制。这一原则主要有三层含义:(1)权力的适度与平衡。权力均衡原则的基本内涵是平衡和协调各权力主体之间的权力分配和权力关系，使得各权力主体之间享有的行政权力呈现出较为理想的状态，达到既能满足履行职责的要求，又使得行政权力之间相互协调，高效配合。(2)权力边界清晰。为使权责分明，各权力主体之间的权力分配应无交叉、重叠，权力之间责任明确。(3)权力间的制衡。权力容易被滥用，是亘古不变的经验，因而权力不能一家独大，需要进行相应的监控与限制。在众多控权的方法中，以权力制衡权力，是最基础，其效果也是最显见的。

权力均衡原则对权力的配置主要有以下三个要求:(1)政府权力的纵向配置的均衡。政府权力的纵向配置，涉及中央与地方各层级间的权力配置，其影响着一国政策实施的统一性与深度。纵向上的权力划分应遵循权力均衡原则，实现中央与地方权力的配置均衡。(2)政府权力横向配置的均衡。政府权力的横向配置关涉政府间关系，关涉各行政区划间的权力协调和工作开展，亦需均衡其间的权力分配。(3)政府权力交叉配置的均衡。行政权力配置除横向与纵向配置外，还有交叉配置这一现实操作。横跨横向与纵向的权力配置，亦需遵循权力均衡配置模式，以实现其功能。

(四)兼顾公平与效率原则

兼顾公平与效率，是行政权力配置的内在要求与价值追求。与立法权和司法权相比，“效率乃是行政的内在要求”“没有效率之行政，必贬损行政之本来价值”^[58]，行政权对效率有着更高的要求。而效率与公平通常被认为是难以兼容的对立诉求，认为对效率的追求往往以牺牲公平为代价，行政权力则往往更倾向于追求效率而牺牲公平，这种观点亦有实例可以支撑。故而，控权理论一般而言都是尽可能地对政府权力进行限制，而不论对政府效率会产生多大影响。但是效率的降低不仅不利于政府组织目标的实现，也会导致行政权力的正当性受到质疑。因此，行政权力的配置，一方面应回到权利让渡的初始，维护权利让渡所要求的公平正义，这是行政权力的合法性来源，也是行政权力配置应有的价值追求；另一方面，行政权力配置应充分考虑到行政本身对效率的要求。效率和公平并非非此即彼的冲突选择，两者的统一是行政权配置应有之标准。

兼顾公平与效率体现了对行政权力合法性与正当性的双重要求:(1)对行政权力进行配置时应当平衡满足权利的限权以及行政权本身的效率这两者的要求。不能给予行政权力主体过于强大的行政权，防止其对公平正义造成损害，导致公民的权利无法得到保障。公平作为一种行为准则，要求行政主体对行政对象的行为平等地进行保护或制裁；公平作为一种制度准则，要求职权行使机制的公正性。(2)行政权肩负着维持社会稳定、服务社会、发展经济等重任，需要能果断决策、迅速应变，因而行政系统运作的整体要协调高效。此种协调高效主要可以体现在两方面:一是机构设置、部门分工、人员配备的科学化，即体系的协调高效；二是行政管理过程中的沟通、协助等环节的有效和低耗，即活动的协调高效。