政府权能是政府行使权力的能力与结果的综合体现，它表明政府权力在实施过程中的权、势、威及能的综合情形，即政府的权力、职能、能力、功能及权威的综合实现状态和它们之间的统一性关系。政府权能是一个实体性关系概念，它与政府权力、政府能力及政府权威等概念紧密相联、相互依存。^[43]政府权能理论的目的是对政府的权力、职能以及能力之间的关系和发展规律进行探索。其中，政府职能为另外两者设定了基本的方向与任务，而另外两者则是通过达到政府职能所设定的目标而必须采用的手段。

(一)政府权能与政府权力

政府权能与政府权力两者之间的关系并非单向度的一致性关系，而是具有多重的耦合关系。

其一，政府权能需要政府权力提供强制保障。政府权能是政府权力实施产生结果的体现，政府权力的辐射范围、影响程度表现为政府权能的作用程度。政府权能是政府这一组织的权能，但政府权能本身所要实现的目标，并非可以自发实现，需要借助一定的权力资源和实施工具。故而政府权力这一可以实现政府这一组织的目标，成为了当然的选择。政府权力作为一种强制性权力，是一种可以使用国家暴力工具的权力，政府权力相对于国家权力而言是具体的“治权”，政府权力是国家权力得以实现的载体，也是政府权能得以作用的强制保障。从这一方面看，政府权力是政府权能发挥作用的基础，没有具体权力的支持，政府权能就无法体现，无处发挥作用。

其二，政府权能的持续性为政府权力的强制性提供助力。政府权能是政府机构这一组织的权能，并非个人的权能，它由宪法确定，任何机构都不能放弃其权能，“社会的缔约或者说公约——通常名之为宪法——是禁止这种侵权和这种弃权的。”^[44]这种组织权能一旦形成就具有延续性，具有持续性的影响力。如前所述，政府权力的强制性是政府权能得以实现的重要条件，但就法治国家而言，强制性的政府权力是有限度的^[45]，这一强制的边界止于宪法和法律所保护的公民权利的领域，而且政府权力的强制性并不是与生俱来的，需要政府权能的持续性作用为其提供保障和助力。

其三，二者与政府权威间的关系不同。政府权能和政府权力不仅在发挥作用的途径、手段上有所区别和联系，还可在二者与政府权威的关系差异中窥见一斑。政府权威是政府在社会管理和公共服务过程中形成的权力及产生的影响。一方面，政府权威具有说服力，政府权力具有强制力，在政府权能作用的过程中，仅通过政府权力的强制性，难以实现政府组织的整体目标，毕竟实践中害怕惩罚而被迫服从权力只起一小部分的作用，政府权威却在政府权能实施过程中具有持久和深层的影响作用。另一方面，政府权力和政府权威最明显的不同在于政府权威体现出制度性，其具有一定合法性基础，而政府权力不然。政府权威表明，在法治社会中的政府有权使被管理者无条件服从其意志，其处于社会治理的主导地位，而政府权力则可能不被民众理所当然地服从，甚至可以被推翻重组。

(二)政府权能与政府能力

政府权能和政府能力又是一组密切关联的概念。政府权能作为政府综合能力作用的体现，自然也包含着政府能力的意思。

其一，权力与能力。研究权力问题的学者通常都会把权力和能力放在一起进行考察，韦伯认为:“权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。”^[46]丹尼斯·朗认为:“在最一般意义上的权力是把它视为对外部世界产生效果的事件或动员……作为产生效果的能力，权力可以赋予该动原以意向性，即使在行动中并不显示这种能力。”^[47]由此可知，权力是一种能力但并不等于能力，权力只是一种静态的事实存在，而能力既是权力的基础，又是权力的延伸。所以，当人们说权力在本质上是一种能力时，指的是获取权力、实施权力和控制权力的能力，也可以说是权力的社会能力。(www.daowen.com)

其二，政府能力的基本意涵。(1)政府能力是政府贯彻其意图、将组织目标转化为社会现实的能力。从政府能力的实现状态来看，政府能力存在现实与潜在之分。在此当中，政府的潜在能力是指政府无形的权威能力，是政府利用自己的权威力量贯彻自己意志的程度。政府的现实能力是指政府的行动能力，包括政府意图的实施能力(即政府将预期目标转换为现实的能力)和政府的控制能力(即政府对社会发展和经济运行的干预和影响能力，对政府自身组织的调控能力)。(2)政府能力的强弱与政府权力的多少并非成正比关系。一个集权的政府，即享有宽泛权力的政府，完全可能是一个在能力上比较弱的政府。^[48]而政府意图的实现效果才是政府能力的直接体现，政府意图实现的效果好，说明政府的治理能力强，反之则反。因而，政府行为的“有效性是政府能力的核心概念”^[49]。(3)政府能力所指的乃政府这一组织体、政府系统的整体能力，是政府调动政府机构与组织成员实现既定目标与任务的能力，是政府的组织整合与组织运作的能力。

其三，政府权能、权力以及能力三者间的关联。政府权力是政府行为能力的依据，而政府能力是政府权力实现的能力。治理理论认为，政府权能作用的产生、政府能力的强弱受政府治理工具、治理手段、治理方式和治理效率的影响，其中政府治理工具是影响政府权能作用发挥的基本因素。政府治理的每一种工具都规定行动的结构，具有制度化的行动模式；政府治理是一种集体行动，它的目的是要解决公共问题，表明这种结构化的行动不仅仅是政府行动^[50]，更是社会参与的集体力行动。因此，要想实现政府权能，发挥政府能力，一定要有社会基础以及公众的参与，政府权力的目的要与集体行动的目标一致。所以，在政府权能当中，政府权力是有依据性的，政府能力是执行性的。倘若政府拥有权力却没有执行权力的能力，政府权力则无法得到实现，政府权能也难以发挥作用；倘若政府的执行能力非常突出而权力无法得到保障，政府能力也难以发挥良好的效果，政府全能无法发挥作用。

(三)政府权能与政府职能

政府权能与政府职能二者是有着紧密联系的又一组概念，政府权能不仅是政府职责与权能内容的具体体现，也是政府履行其职能的基础与条件。

其一，政府职能的概念。目前行政法学界对于这一概念的定义尚无定论，但形成了一定的共识，即政府职能是政府这个公共组织体的应有和应为之要素，政府职能是政府在国家和社会中所承担的职责和功能(Function)。其中，政府职责是政府应该承担的责任，比如维护社会稳定与秩序、价值引领、安全保卫、保护社会公平的责任等，一般来说，政府职责是由法律明确规定并受其约束。政府职能是由政府所处的政治、经济等环境以及特定的历史阶段决定，它体现着公共行政活动的基本方向和内容。政府功能是政府为履行其职责，付出行动以产生一系列作用或影响，如政治统治功能、经济管理功能、社会协调功能等。一般而言，政府的功能是政府在国家和社会生活中发挥作用的程度，是政府功用与效能的综合体现。

其二，政府职能的特性。就政府职能的特性而言:(1)政府职能是政府这一公共组织体的职能，政府职能的行使主体是政府组织系统及其工作人员。政府职能是一种公共性的职能，是政府对国家和社会公共事务实施管理时表现出来的职能，这种职能不具有任何私人性。(2)政府职能是动态变化的，政府总是在国家与社会、国家与公民之间关系的范围内对其应然职能进行不断调整。政府职能虽然受政府的法定性质和政府规范管理惯例等影响而在一定时期内具有相对的稳定性，但并不是一成不变的，政府职能的相对性和政府职能变化性的争斗通常表现为，职能重心的变化、新职能的产生、原有职能的淘汰，以及政府职能行使方式、手段的变化。(3)从政府发展的趋势来看，政府职能在不断地扩张，而且呈现出复杂多样的特点。政府职能不仅伴随着政府体制和政府权力分配关系的复杂化而逐渐扩大，而更根本的原因在于政府面对的社会环境日益复杂，社会发展使政府管理的范围、领域和管理内容不断扩大，政府在引导社会发展的过程中使自己的权力和机构不断扩展个，“现代化(所谓的民族国家建设)本身便是政府机构扩张的动力来源之一。”^[51]政府的易扩张性也是控权型行政法存在的基础。

其三，政府职能与政府权能、政府能力。“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向，政府职能的变化必然要求政府能力的相应调整；反过来，政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。”^[52]由于政府组织内部部门利益的分割，不同机构、不同部门都有扩张自己权力与职能的冲动，它们之间的职能常有交叉、矛盾甚至冲突的情况，在政府组织内部相关部门之间往往乐意争抢那些能够带来特殊利益的职能(即存在部门寻租之漏洞条件的政府职能)。这种“争抢”的结果必然导致政府整体效率下降并对政府的行政能力造成威胁，基于此，只有当政府的职能范围与其能力相匹配时，政府的权能作用才能最大，能力才可能最强。^[53]同时，政府职能是一个复杂的体系，政府职能范围的确定以及政府职能的变化受国家性质、政府体制的限制，同时，与政府所处的社会经济环境的发育程度和成熟程度、政府自身的管理能力和管理水平相联系。因而，政府的职能范围并不完全依据政府能力而定，有些职能是政府无力履行，有些职能政府暂时无条件履行，但这些政府无力履行的职能仍然是政府的职能，政府应当不断整合可用之资源以提升自己的能力，切实履行其职责。当然，任何政府的能力都是有限的，任何政府欲成为有效的政府，其必定是职能有限的政府。