政府权能是现代政治学和公法学中的重要范畴。行政学理论中将政府权能概括为，“政府行政机关在组织管理国家和社会事务过程中所具有的职责和发挥功能作用的总和”。^[33]通俗而言，政府权能这一概念是为回答行政机关应当管理哪些社会公共事务、怎样进行组织管理等问题的，易言之，政府权能是指政府行为的方向和基本任务。^[34]从法理层面来说，它是指代表公共权威的政府部门所具有的价值权威性分析职权；从实践层面来说，则是指政府行政部门在现实政治运作中体现出的诸种职能、技能与效力的综合。^[35]而结合理论研究和政府权能运行实践来看，政府权能主要有以下三个基本特征。

(一)权能渊源

就其渊源而言，政府权能立基于国家权力、社会权力和公民权利。

其一，国家权力是政府权能得以存在的政治基础。在马克思主义政治学中，国家是一种虚幻的共同体形式^[36]，是有组织的暴力机构^[37]，其实质是阶级统治。但抽象意义上的国家无法将其理论上具备的权力作用于实际，因而从其中分化出来了各种统治权力。其中，政府成为了国家意志的执行者，政府行使国家的统治权力，国家权力是政府进行政治统治的保障。

其二，社会权力是政府权能赖以存在的社会基础。随着市民社会的崛起，并通过不断的斗争争取权力，打破了近代以前国家对社会权力的完全垄断状态，在前现代化时期政治社会与市民社会重合、市民社会的权力被国家权力所掌控的“国家所有制”割裂了^[38]，社会力量开始从政治国家的基本权力中收回本属于自己的力量，以此形成对政府权力的抗衡。

其三，公民权利是政府权能得以存在的基础。随着封建等级秩序和封建专制独裁制度的瓦解，公民自森严的等级身份制之中获得了解放并享有了生命权、自由权、人格权和财产权等基本的公民权利。在此状态下，公民的权利与义务开始与政府的权力和义务有了一定的界分，逐渐由国家主导的一元包容的权力关系结构，转变为以经济与政治、个人(社会)与政府的二元对立关系。在宪政国家里，政府权力与公民权利的界限往往会依据宪政原则，通过对政府行为和政府权力进行规范后，作出较为明确的界分。^[39]就此意义而言，公民权利与政府权能是一体两面的对立统一关系。

(二)运行基础

在运行基础上，政府权能以政府这一组织体为依托，以政府权力结构配置和权力相互关系为基础。(www.daowen.com)

其一，政府权能的实现依托于政府这一公共权力运行的组织载体。正如抽象的国家难以实现其统治一样，政府权能并不能自发实现，而是需要一定的组织、机构和人员载体。一般而言，政府本身具有复杂的组织机构和相应的运行机制，政府不仅要行使国家的统治职能，还需要承担社会、经济和文化职能，组织机构设置的完整性与运行机制的有序性共同保证了政府公共权力的行使，政府职能是政府行为能力和政治行为结果的体现。

其二，要实现政府权能的作用，首先要对政府权力结构进行配置。合理的权力结构配置、协调的各种权力关系，是政府权能作用的基础。为了实现政府权能的最大化，政府一直都尝试最高效合理地配置权力结构和各种权力之间的相互关系。这一配置不仅体现在政府权力与国家权力、社会权力、公民权利的关系上，也体现在公共管理权力在政府不同机构间的分配。这种权力的分配，既构成了不同政府间最为根本的差异，也深刻影响着政府权能的运行实效，是一国政府体制中，最为核心和关键的命题。当然政府权力的结构配置也受制于统治阶级的政治权力相互作用的状况，受制于社会经济发展的状况、历史条件和社会条件。

(三)基本内容

在具体内容上，政府权能具有一定的历史阶段性。就政府本身而言，无论其组织机构，还是对社会的统治或治理手段，都是在一定历史时期产生的，与当时的社会经济结构和社会权力结构密切相关。因而，政府权能的作用也是历史的、具体的，并不是一成不变的，也没有普适性的政府权能“模板”存在。

其一，政府权能内容受其权能特性的制约。政府权能的核心是运用与行使“特殊的公共权力”，即国家管理权力，“国家管理社会的权力是社会发展到一定阶段的产物；它产生于社会的阶级对立，是为以虚幻的共同利益形成出现的统治阶级利益服务的；它将随着国内阶级对立的尖锐而日益加强。”^[40]由此可知，国家管理权力本身会随着阶级矛盾和社会经济利益的复杂化而有所动态发展，从而影响着政府权能的范围，政府权能作用的途径、方式及手段。

其二，政府权能还受其所依赖的基础和条件的影响。一是物质经济条件。政府权能的作用取决于一定的物质经济条件，所以在不同的经济基础之下，政府权能的要求以及其实际权能大小也不一致。二是权力关系结构。权力关系结构是政府权能作用的社会基础，是政府权力与社会权力、公民权利之间形成的宏观权力结构状态，不同社会制度下的权力结构肯定也会有所差异。^[41]三是政府内部的权力关系结构。这一结构在形式上表现为不同的政府体制，政府内部权力结构作为政府权能作用的权力基础，它是在一定历史条件下形成的，哈利法克斯(Halifax)分析了君主专制、共和政体、混合君主制三种政体的可能性，并认为不同政体的权力不同，政府的能力也就不同，并根据英国的经验得出结论:“法律和政治体制不是一次完成而是成百次地创造。”^[42]在他之后的洛克、孟德斯鸠、柏克等政治思想家都看到了不同政府体制是历史形成的，其权能作用差别很大。