行政权是一个动态的概念，现代意义上行政权是在经历资产阶级革命，建立起“人民主权”国家后才逐渐从国家的整体统治权中分离出来的。它与旧王朝时期下的权力有着根本的不同，并随着时代及一定时期的政治任务的变化而不同。

(一)王权时代的治权

探究行政权的历史溯源，回到东西方的奴隶社会和封建社会的王权时代，在两种社会中的国家权力，即强权政治主导的历史中，并不存在立法、司法、行政三权的概念，更遑论三权分离与制衡的理论或制度。

这一时期统治权的功能在王权时代中，国家权力是整体的统治权。当然，王权统治的内部会有类似于现代国家权力分立的相对分工。这些分工及其发展出来的纵向体系，织就了以暴力、高压为主要特征的统治网。首先是统御人民，防止、扼杀和镇压人民的反抗，将人民牢牢地束缚在统治网中，维系王权统治；其次是做一些有助于公益的事情，以巩固其统治，防止分化。以中国的封建社会——秦朝为例，秦朝是中国历史上统治体系建制较早也是较为完备的一个朝代。其设立了御史大夫、丞相、太尉之职，分别掌管监察和司法、行政、军事以分担皇权压力。其中，丞相大概相当于如今的行政首脑，皇帝则集权于一身。当然，尽管后世演变出了“皇权”与“相权”之争，但所谓的相权仍然是皇权的一部分，只是在行使的过程中，出现了宰相不按皇帝意志行使的变异，并不改变皇权为整体统治权力的性质。在西方的王权历史时期中，也曾有共和浪花的出现。古希腊、古罗马的奴隶制共和国，以及意大利封建城市共和国等都曾在史书上闻名，其执政官、市政官所行使的权力也基本相当于今天的行政权。

为维护和巩固王权，这一时期的统治者们为完成其治权的合法性或正当性证成，通常会炮制“君权神授”理论，宣传自己是替“天”行道，代“天”而治。这实际上是为行政权的前身——治权，寻找合法性根据，以掩盖其权力中的霸权、强力、暴力的本质。

(二)近、现代社会的“人民主权”(www.daowen.com)

随着资本主义的迅速发展，新兴资产阶级出于对经济上的财产保障、政治上的权利和地位、人身上的自由和平等等需求，逐渐要求摆脱王权时期的封建统治，建立起新的权力治理模式。因应现实需要，“社会契约”“人民主权”“三权分立”等学说理论萌芽并得到广泛认可，这些学说各有己见，但其核心要义莫过于:政府源于人民的共同协议；主权来自人民的让与；国家的立法、行政、司法三种权力需要分立，以权力制约权力。

在此现实需要和理论背景下，资产阶级革命胜利后，资本主义世界大多建立起了三权分立的国家制度，由政府(或内阁)执掌行政权，实现了国家权力的结构分化。自此，行政权正式从王权时代作为整体的国家统治权中分立出来，具有了较为独立的地位，逐步形成了近、现代的行政权概念。在这一时期，统治权是源于社会的需要和人们对这种客观需要和社会发展规律的共识——对历史经验的共识，人民在历史的错误和教训中，逐渐认识到社会秩序的稳定需要一个组织，如政府的管理，因此，赋予政府一定的权力是必需的。但出于对人性的警惕和对行政权天然的扩张性、侵害性和破坏性的认识，对行政权进行制衡又是必需的。随着现代西方发达国家中行政职能的不断扩张以及行政权力的日益膨胀，使得在国家权力体系中行政权的作用和重要性日益凸显，以致有“行政国家”之说。因而，近、现代社会的国家，通常会对行政权进行规范，在制度实践中通常体现为权力之间的微妙制衡。对行政权的规范，是行政法的产生和兴起的重要原因。

(三)新时代下的行政权

行政权的配置和运行将越来越科学，并体现社会的进步与文明。社会主义国家亦宣称“人民主权”，人民通过革命建立起社会主义国家，因此主权属于人民。在中国，尤其是在现代社会转型时期，为应对政府职能的变化需求，需要对行政权进行调整甚至重构，其直观体现为行政机构的改革。同时，在计划经济走向市场经济，经济全球化不断发展，区域合作加强但贸易战争或明或暗地出现或升级的情况下，国际经济合作与竞争在很大程度上影响着社会的发展壮大。

在新的历史时期，面对全球化和国际合作的不断加强，政府的角色定位和行政权的作用发挥，又再次面临挑战。哈贝马斯说:“在全球化的过程中，民族国家的力量和权限被削弱了，市场也就逃脱了民族国家的政治监控，从而使得民族国家更难处理它们了”“国家对世界经济和世界社会的依赖性越来越大，国家就越来越丧失它的自主性和处理事务的能力。”^[21]处于这样的时代背景之下，国家的主要任务在于解决问题和抓住机遇，减少国际合作中所可能带来的冲击与震荡，为经济、社会和文化发展保驾护航。同时，政府权力必须“建立在一种具有立法作用的交往权力的基础之上”。^[22]因而，行政权的社会服务职能和综合功能将格外明显和突出。行政权的功能与作用的整合性将成为其最大的特征。