政府权力又即行政权力，政权属于国家权力的一个分支，从国家的出现开始，政府权力即属于公共权力当中最为直接地对社会成员以及组织产生作用的权力。权力是政治学和公法学界研究较为深入的话题，但行政权作为国家权力的一项内容却是在近代分权学说影响下才得以确立。^[4]对行政权的研究，多见于政治哲学和行政法学领域，下文亦试图从这两个角度，对行政权的基本属性进行分析。

(一)行政的概念

欲究明行政权之基本意涵，需先对“行政”这一概念有基本的了解，即“什么是行政”。“行政”(Administration)从词源来看有“执行事务”之意，而关于行政这一概念本身，各个学者对其的理解大同小异。

从通常意义上来说，行政指的就是社会中的组织对于社会当中一定范围内的事务进行组织和管理的一系列活动。在这当中，国家为实现公共利益的目的对社会事务进行组织和管理的，称为“公共行政”，而其他组织对该组织内部事务所进行的组织和管理活动则称为“一般行政”，也有些国家将其称为“私人行政”，公共行政是行政法规范调整的对象。^[5]“行政就是国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动”或“国家行政主体实施国家行政权的行为”，而行政主体就是“依法代表国家，并以自己的名义实施国家行政管理的组织”。^[6]还有学者认为，“行政只能进行描述而不能进行界定”或“无法对行政进行定义而只能对其进行描述”，因此概括出行政的一些典型特征:行政是一种社会的塑造活动，并且是一种针对将来的积极的塑造活动，其出发点是维护公共利益，是为处理社会事务所采取的具体措施抑或是执行特定计划的活动。或将其概括为:行政活动的方向和目的的社会公共性，行政活动(主要内容)的未来性、主动性和个案性。^[7]也有学者觉得，行政存在公私之区别，其中公行政中存在国家行政与非国家行政，而国家行政又有形式行政与实质行政之分，作为行政法学研究对象的行政是公行政，主要是国家行政、形式行政，既包括国家行政机关进行的执行、管理活动，也包括国家行政机关进行的准立法和准司法活动”；而“行政学在研究行政时，对行政的界定采取的是实质标准，即以某种职能活动是否具有执行、管理的性质作为界定行政的依据”。^[8]许崇德教授等则认为，“把行政理解为国家行政机关为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督诸职能更为全面具体”。^[9]除此之外，关于行政的定义，学界还存在许多不完全一致的观点。

从以上概念中可以看出，至今还没有一个令人满意的关于行政的定义，学者多通过描述的方式对其进行阐明。在这些描述中，所体现出来的“行政”的一个共同特点是，行政本身是一种组织与管理活动，是国家的一种执行职能。行政法和行政法学对行政的研究也各有侧重，行政法学研究的核心是行政权的合法性问题，而行政学研究的落脚点则在于行政管理的效率和社会效益。结合以上观点，我们可以知道，行政虽不能有确切的定义，但可采取大多数学者所认可的形式与实质相结合的办法，将行政描述为“国家行政机关对国家和社会公共事务的组织和管理活动”，即区别于立法和司法的，以政府为主的权力主体，以决策、组织、管理和调控等特定手段对国家事务和社会事务发生作用的活动。

(二)行政权的基本意涵

行政权伴随着国家的产生而不断演进，行政权从行政过程中得以实现，在行政权运作中行政得到体现。享有国家行政权是国家行政机关行使行政职能的依据。

行政权作为行政法学的研究基础，学者对其的阐述亦各有不同，其中较具代表性的有:行政权是国家行政主体在对国家和社会事务的管理过程当中所享有及行使的国家权力的集合。^[10]行政权，即行政主体执行法律，采用各种方式以达到行政目的的法定权力。^[11]行政权是指执行、管理权，主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。^[12]行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的组成部分。^[13]行政权是国家行政机关或其他特定的社会公共组织对公共行政事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务的权力。^[14]甚至实践当中有些学者以概括现代行政权中所具备的要素对现代行政权进行理解:现代行政权的行使主体呈多元化发展、其行为方式依照法治的理念进行，除此以外，现代行政权当中的“权力”特征逐步发展为服务。^[15]对于行政权的理解，不同的学者存在不同的看法。(www.daowen.com)

虽然学界对行政权的定义不尽相同，但细究不难发现其共通之处:(1)就主体而言，虽然现代行政权呈现主体多元化发展趋势，但行政权主体以政府或行政机关为主的传统特性不变。随着国家和社会的分权，分权理论的实践普及，有限政府的现实建立，政府以外的社会主体通过法律授权、公私合作等形式，参与到行政权的行使中来。但政府仍是行政权的主要行使主体。(2)就权力来源而言，行政权法定，即行政权来源于宪法和法律，这是行政权得以存在和有效行使的前提。行政权的法定，一方面限定了行政权的权力范围，明晰其权限，另一方面又为行政权的行使提供了正当化基础。(3)就行使方式而言，行政权的行使方式逐渐趋向多样化。随着协商民主的发展和行政权自身的不断革新，行政权在行使方式上除传统的行政处罚、行政许可、行政强制等具较强单方性、强制性、管理性的行为外，还逐渐衍生出了行政协议、行政指导等更具平和性服务等意识的非强制行使方式，呈现“刚柔并济”的特点。(4)就内容而言，行政权在执行权，即执行法律这一基础上，又包含了部分的立法权和司法权，如部分行政主体享有制定行政法规或行政规章的行政立法权、行政主体作为某项纠纷的第三人对争议双方进行调解、仲裁、裁决和复议的权力。(5)从其与其他权力(权利)的区分来看。行政权与立法权和司法权相比，主要表现为直接性、连续性和主动性。与私权利相比，主要表现其具备法定性、公益性和内含的强制性。

在明确了行政的含义以及学界对行政权的定义或描述后，行政权尤其是现代意义上的行政权的概念也就逐渐明了。现代意义上的行政权是国家行政机关执行法律以及对国家行政事务进行管理的权力，属于行政的核心或实质内容——“行政乃是为实现某个私人目的或公共目的而在具体情形中对权力的行使”。^[16]换言之，行政权是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志，为维护经济、社会、文化等领域的秩序，保障和增进社会福利，管理或服务于国家和社会实务的权力。

(三)行政权在国家权力体系中的定位

国家权力在漫长的演变过程中，分化形成了行政决定权、执行权(包括行政权和审判权)等不同形式的权力。在以特殊的强制为后盾的公共权力成为维持社会秩序必不可少的要素后，行政权以不可阻挡之势渗透到了社会生活的方方面面，成为国家权力中最活跃、最具渗透性的一个重要分支。

行政权与立法、司法、军事等权力共同构成了国家权力，其在实质上也属于执行权的一种。随着社会的不断进步，越来越多的国家和社会事务需要进行管理，即使从制度设计的层面上来说，行政权仍受到立法权的约束，但是其所覆盖的领域早已突破行政领域的约束。在国家权力的演化中，政府的行政分支不但“迫使”立法机构将其部分立法权“授权”(委托)给自己，而且也逐渐渗透到司法领域，以至于在现代国家，行政机关实际上成了国家权力的首要执行者。其中最为明显的政治实践是，任何一个国家的执政党之“执政”都体现为对国家行政系统的控制。^[17]

在现代立宪国家之中，无论该国的民主政治发展之进程如何，亦不管是不是采用的分权与制衡的权力结构模式，一个国家内部的立法权、行政权和司法权一般都有各自的行使机构，只是这些机构间在法律上的关系并不一致。在此当中，以英、美、法三国的宪制模式较有代表性，分别是议会中心、三权平行制衡、行政优先。在其宪制实践中，美国虽然在宪制形式上采用的是三权完全分离的形式，但是在权力的实际运作当中还是存在一定程度的“混合”；实行混合体制的英国在权力的实际运行过程中同样也存在类似的情况；虽然法国所实行的是行政优先，但是行政权并不能理所当然地具备高于其他权力的地位。

在现代社会，大部分国家采用的都是行政优先的原则，尽管作为行政机关，执行立法机关所制定的法律和发布的命令才是行政机关的职责，但是行政机关在立法机关进行立法的过程当中通常会进行“干预”，选择性地对其中一部分草案给予支持或阻止它不喜欢的一部分草案上升为法律；抑或通过政治权力运作，对法案进行合乎自身意愿的修改。这种情况不但存在于所谓“行政优先”的国家，在英国这样“议会中心”的国家也毫不例外。如在英国，“内阁”不但负责“行政”，实际上也主宰着议会的立法，至于制定行政法规，更是其职权之内的事情。在党政界限较为模糊的国家亦不例外，就其权力外观而言，似乎一个国家执政党拥有至高无上的权力，然而实际上执政党所直接行使的只是一部分最为重要的行政权力。因此，行政权始终居于国家权力的核心这一地位并不受政体的影响。