波普尔曾说:“我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计甚至使坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要的。”^[85]由此可见，法治政府伦理体系的构建仅仅寄希望于行政机关和人员的“自律”是远远不够的，因为追求利益是人的本性，因此有必要通过“善制”的外在强制力将人的欲望限制在合理的边界范围之内。所谓行政制度伦理是指制度的合道德性和合伦理性，由行政制度内在地规范行政组织与行政人员权利义务原则和规范所组成，并通过社会结构关系、法律、法规等正式的和行政习惯、行政风俗等非正式的规范表现出来，由此对一定的制度作出善恶判断。^[86]具体而言，行政制度伦理可以从内容和形式两个方面来加以阐释。

(一)内容层面

讨论行政制度伦理，首先应当抓住行政制度的内容、实质，即行政制度应当能够反映时代的基本价值精神，具体而言:(1)行政制度应当包含人本原则，即各项制度的设置，根本目的都在于调动和激发人的积极性、主动性和创造性，把追求人的全面发展作为最高的价值目标。(2)行政制度应当包含社会正义，即这个制度不是为某些集团或阶层而设置的，而应当是为全体社会成员服务的，全体成员的基本利益应当在这个制度中得以体现。^[87](3)行政制度应当体现法治，法治是行政制度伦理中最重要的组成部分，如若行政制度一旦脱离了法治轨道，则必然导致制度的无效。制度的法治伦理具体包含三个方面:(1)制度设计具有法治理念，维护人的尊严与基本权利。(2)制度设置法治化，符合法治的原则与要求。(3)制度的运行法治化，使法律规范不仅有各种翔实的规定，而且还能在实际生活中发挥效用。^[88](www.daowen.com)

(二)形式层面

行政制度伦理的内容必然是通过一系列的具体形式而表现于外的，而且这种形式上的伦理因素也会对制度的内容产生或多或少的影响，为此我们也应当在一定程度上保证行政制度伦理的形式“善”。具体而言，行政制度伦理要求一个制度首先应当是一个系统、完整、自洽的制度体系，如若制度系统内各个制度之间不协调、不吻合、不匹配，那么即使每一个具体的制度非常完美，也会导致制度难以发挥其应有的功能，甚至还会产生反作用。其次，制度应当是具有实效的。一个具有实效的制度不仅仅是一个规范，还可以发挥调整社会公共生活、引导社会成员的作用。再次，制度应当具有普遍适用性。普遍适用性一方面是指制度无差别的适用，另一方面是指制度内部契合，上下通达。如此才能有效地避免因制度的反复无常、差别待遇而对公民的合法预期利益造成损害。复次，制度应当是统一的，即避免出现两套截然相反的制度，如此容易使社会陷入混乱无序的状态。最后，制度应当是有效率的制度，“迟到的正义非正义”，制度的效率伦理价值应当体现为社会公众在这个制度中能够高效地创造更多的社会财富。^[89]