美国在独立之时的建制承继了英国的自由主义传统，行政法也主要援引英国的普通法，政府在人们的社会生活中并不占据主要的作用；在第二次工业革命后社会问题层出需要行政机构外部力量的介入，因此导致了行政机构的扩张，行政法也得以本土化发展；在新政和“二战”时期行政权的进一步扩张，行政程序与司法审查成为了控制行政权的主要手段。“二战”以后美国制定了《行政程序法》和《联邦侵权赔偿法》，行政程序得以在制定法层面确认，司法审查也进一步加强。在美国行政法的发展过程中，与英国不同的是，美国许多行政制度都是通过制定法确立后再实践的；司法审查不仅是依据普通法传统，也融合了制定法，体现了自然发展与人为设计的统一。^[189]正如卡多佐认为司法应运用社会学方法寻求当代的社会正义，同样，美国行政法的发展也是一个不断适应社会发展、寻找当代社会正义的过程，可从其基本理论与特色制度方面探寻美国法治政府的经验。

(一)美国法治政府的基本理论

从美国政府与行政法的发展进程可看出，行政法的发展与行政权的扩张有着紧密的联系，而限制行政权的扩张则是基于美国宪法对公民的权利与保障的理念。行政法的基本理论离不开宪法的原理基础，宪法原则支配着美国全部政治活动，也是美国法治政府的基本理论支撑。从这个意义上说，美国法治政府的基本理论与宪法的基本理论是相通的，主要分为以下几种原则性理论。

其一，分权与制衡原则。分权的思想最早出现在亚里士多德《政治学》一书中，他指出政府应由三种人组成:讨论的人、执行法律的人和解决纠纷的人。作为一种政府组织原则，分权原则直至17世纪末才由洛克提出。洛克认为国家权力可分为立法、行政和外交权，其中立法权由议会行使、行政权由国王行使，而外交权通常与行政权相结合，但行政权与立法权必须分开行使。这一分权理论缺少了司法独立的观念。孟德斯鸠在亚里士多德的基础上进一步完善了分权理论。他认为，国家权力包括的立法、行政与司法三种权力必须分别由三个部门行使从而相互制约。倘若其中两种或者所有权力都集中于一个机构或一人之手，则自由不能存在。美国独立时期的政治领袖们将孟德斯鸠这一理论变为了现实，美国《联邦宪法》规定了分别设立立法、行政、司法三个政府部门，行使不同的政府权力，同时还规定了三权力之间相互制衡，例如总统对国会通过的法律具有否决权，但国会得以三分之二的多数推翻总体的否决等规定，目的在于防止任何部门具有压倒一切的力量，保证每一部门不受其他部门的侵犯，保证各部门的平衡。^[190]这是分权制衡原则之精髓所在。

其二，联邦主义原则。美国的联邦主义原则是由宪法规定的，实行联邦制，在国家权力的纵向结构上明确了政府的责任、职能，其要义有二:(1)联邦法律效力最高原则。美国宪法规定了政府层次和地方政府职能定位:第一级是联邦政府；第二级是州政府；第三级是地方政府，包括郡县、市、学区和特区政府。宪法还明确规定了两者的权力界限，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，但依宪法合法成立并有效的联邦法律能够约束州的行为，州的立法和司法都必须遵守联邦的法律。州的法律不能违背联邦的法律。(2)充分忠实和信任原则，该原则解决的是同级各州之间的法律冲突，当然这一原则也有例外，如一州只适用自己的刑事法律，不适用他州的刑事法律。^[191]也就是指每一个州对于他州合法成立的法律、行政决定和法院判决必须充分信任，承认它的效力。

其三，法律平等保护原则。美国《宪法修正案》第14条规定，任何州不得对其管辖下的任何人拒绝法律的平等保护。平等保护的对象不仅包括州政府及其官员和私人，在正当法律程序中也有体现——任何人不经过正当的法律程序不能被剥夺生命、自由和财产。虽然正当法律程序并未明确指出平等保护的原则，但任何人受到无合理依据的对待都可能被判定为违背正当程序的行为。^[192]平等保护原则是由宪法原则衍生出的行政法治原则。

其四，法治原则。法治原则认为法律是最高的权威，其要义有三:(1)宪法至上原则。美国宪法规定了联邦政府和地方政府各自的权属及争端解决机制。联邦政府和州政府都只能在宪法规定的权限范围内行使权力；(2)保障公民的基本权利。在公民基本权利的保障上，美国《权利法案》和《宪法修正案》第14条规定了联邦政府和州政府的活动不得侵犯公民的基本自由和权利，这表现在三方面:一是联邦宪法和各州颁布的州宪法都规定了对政府权力的限制和对各项公民权利的保护；二是对公民可能被政府公权力侵害的个人权利予以特殊保护，如《权利法案》；三是将可能被侵犯但未能列举的公民权利补充规定兜底性条款，如通过《宪法修正案》第9条规定的但书，该但书规定，本宪法对一些权利的列举，不得被解释为对人民所保有的其他权利的否定或蔑视。这样，通过宪法修正案的方式，使得政府权力的界限和职责更明确了，政府依法行政以更好地保护公民的基本权利。^[193](3)权力行使的程序要求:正当法律程序。政府权力的行使不仅在实体上不能侵犯公民的权利，还应当遵循宪法和法律规定的正当程序。

(二)法治政府的美国特色

美国法治政府是建立在天赋人权观念、主权在民的观念和法治理论深入人心的基础上形成的有限政府。这一有限政府既能够有效保护人民的各项自由和权利，又能在权力行使上受到严格监督，是美国人民因不信任政府能够自我约束而形成的体制。美国的有限政府可以从行政组织制度、行政程序制度以及行政监督制度三个维度剖析美国法治政府的边界和限度。(www.daowen.com)

其一，行政组织制度，即美国行政机关的组成。在联邦层面，行政组织主要包括三方面:(1)总统及其内阁。总统有任免权、要求书面意见权、保障法律忠实执行权、预算权等行政权，还拥有提出立法计划及法律草案、否决权和行政命令权等立法权。除此之外，总统还有外交权、军队方面的权力以及紧急权力等。因此，美国总统的权力范围还是相当大的，拥有许多执行机构，如白宫办公厅。美国的内阁是以总统为中心的，无固定的组织形式，参加人员除副总统和部长外，总统还可以任意邀请其他重要行政官员参加，实际上相当于总统的集体顾问。(2)由国会设立或由国会授权总统设立或改组的部，是主要的行政机关。部的组织由法律规定或总统在国会的授权下用行政命令规定。部长由总统提名，经参议院同意后任命。在部长以下设有副秘书、次秘书和助理秘书。部是独任制机关，权力集中在部长手中，部长权力一般有低级职员的任免权、管理法规的制定权、立法建议权、出席内阁会议权、作出最后决定权、受理行政上诉权等职权。(3)独立管制委员会。这是为了控制某一方面的经济活动或社会活动、需要执行公平的政策、不受政治的影响而在法律上确认独立地位的组织。独立控制委员会并未在宪法上确认，是行政权扩张的结构。在组织上，其一般由5—7个委员组成，集体决议；总统有权任命委员，但其采取交错满期且实行的是两党制，总统不可能任命全部委员；免职由法律规定。独立控制委员会的权力法定，同时行使立法、行政与司法三权。^[194]在地方层面的政府主要包括州和地方政府。由于我国实行单一制，故美国联邦层面的行政组织制度更值得我国参考，地方层面的政府不作赘述。

其二，正当法律程序制度。正当法律程序在行政制度上主要体现在行政听证制度，要求行政机关公正地行使权力，在对当事人作出不利决定时必须听取当事人的意见。行政机关基于正当法律程序所要求的听证，可以是正式的也可以是非正式的，具有一定的灵活性，是保障公民知情权的重要制度。美国的正式程序裁决由于涉及的事项会影响当事人重要的权利和权益，因此它最主要的环节是举行正式听证，双方当事人互相质问以澄清正面和反面的证据，以及根据听证记录作出决定。^[195]公民听证权利的实现是行政机关遵循正当法律程序的重要体现。

其三，司法审查制度。此处所讨论的司法审查制度仅包括法院审查行政机关的行为是否符合宪法及法律，包括正式程序的行政裁决行为，但不包括审查国会制定的法律。司法审查属于对行政权的外部监督与控制的制度，是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，可以说“无司法审查无权利保障”。司法审查的主体包括联邦法院体系内的各级各类法院(地区法院、上诉法院、专门法院和最高法院)；在司法审查期间，同时满足当事人可能由于执行受到不可弥补的损害、有理由认为可能取胜、不牺牲公共利益以及兼顾其他当事人的利益四个条件时，行政决定或行政命令可以不执行。当然，司法审查制度是最主要的监督行政机关权力的方式，但不能将目光仅盯着司法审查而忽略其他监督方式。

(三)美国经验之借鉴

美国法治政府的关键在于联邦与各州之间法治的协调与平衡；司法制度的权威与完善的司法审查制度。基于此，美国法治政府的理论和实践于中国而言具有三方面的启示。

其一，美国宪法规定，通过司法确定联邦和州各自权力范围并防止相互侵扰，最高法院是争端的最终裁决者。争端发生的解决程序是，联邦要向联邦系统法院控诉侵权的州，而联邦系统法院一般不宣判取消某项法令，只是削弱它的效力。政府间权力范围和关系的调整，主要不是通过成文宪法的修正，而是通过司法判例。美国最重要的关于联邦和州之间权力范围调整的判例，往往不是两个政府之间的诉讼，而是涉及个人利益的案件或者纯粹是私人间的诉讼。美国宪法关于联邦权力的列举，是高度概括和伸缩性的。美国的普通法法院特别是最高法院，通过个案判决的方式，发展了政府间关系的普通法。实际上，仅就联邦和州政府的权属范围来讲，美国联邦对州政府下放的权力并不比中国大。但是美国对联邦与州政府的权属关系及其争端解决机制的法律规定比较明确。我国由于中央与地方关系的权属不明确，容易造成权责利不对等，也容易造成权力运行不规范。因此，应尽快健全中央和地方权力架构以及边际关系及实现形式的法律约束机制，保障权力的规范运行。健全中央和地方政府的权责边界和法律约束制度是维护我国法治统一的前提条件。美国对联邦和州政府的权属关系及其争端解决机制的法律规定较为明确，然而，在我国行政权力架构当中，中央政府与地方政府之间的权属关系并不清晰，导致容易产生权责不对等以及权力运行失范的现象。

其二，充分发挥全国人大宪法与法律委员会的作用，启动健全我国的合宪性审查机制并健全完善对政府行政的司法监督。美国的司法审查制度较为完善，而我国对行政立法进行相应的规范，避免以权代法的现象，同时，通过司法强化对政府的监督。美国联邦法院宪法解释权的目的在于审查一切行为的最终合法性问题，以宪法为最终的唯一的法律标准。通过违宪审查权审查议会法律、州宪法法律、州法院的案件，美国最高法院维护了美国法的统一，也统一了美国的司法权，从而消除了可能存在的立法和司法中的地方性倾向。由于美国联邦法院的宪法解释通过一起起具体的诉讼来实现，因而宪法及公民的宪法权利就成为一个活的东西，没有最高法院法官，宪法只是一纸空文，即宪法可以是被感知的，从而美国最高法院获得了一种实际的宪法监督权，使公民的宪法权利通过诉讼可以实现。违宪审查制度的形成和发展表明美国对行宪制度的高度重视。我国虽然实行“议行合一”的制度，但我们要依法治国建设社会主义法治国家，就必须要充分发挥全国人大宪法和法律委员会的作用，维护宪法，严格保障宪法的贯彻和实施。

其三，切实保障司法机关以及司法人员的权力与权利。法院地位在于司法独立，我国宪法规定法院独立行使审判权，明确了法院的独立地位。但要真正落实宪法规定的人民法院在国家机构的地位和权力，就要认识到，法院独立的实质是法官独立，这是它的独立性不同于政府官员和人大代表的关键所在。法官独立包含较长的任期、职位的固定、稳定的报酬和独立行使的权力，这些外部条件及职业素质使其能担负起捍卫法治的责任。此前我国在审判实践中，把法院独立行使审判权的原则与法官独立审判制度对立起来，强调法院独立审判而排斥法官独立审判，其结果只能是人为地把审判的权力分离，形成所谓的“审者不判，判者不审”的不正常现象，更严重的会造成“人人负责，人人无责”的局面。鉴美国司法制度的合理成分，我们认为，要防止司法问题的产生，就要消除对法官有形无形的干涉或影响，这有赖于建立健全各种保障制度。(1)任职资格制度。法官是社会的医生，法官的失误会产生广泛的社会影响。一个水平不高的法官在处理案件时是不可能真正做到独立自主、依法而断的。因而，必须严格法官任职条件，实行法官与法官助理分立，减少行使实质审判权法官的数量，逐步实现法官精英化。(2)职务保障制度。为了使法官坚持客观公正的态度，保持独立地位和排除外来干扰，必须对其实行职务保障制度，即法官一经任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为，就应一直任职至退休，任何人非依法定程序，不得降低或免除其职务；法官依法执行职务，受法律保障，其人身安全不受侵犯。(3)生活保障制度。较高的工资以及优厚的福利和退休金，既可以增加司法职业的吸引力，鼓励优秀的法律专业人才报考法官，又可以使法官过上比较优越的生活，不产生后顾之忧，使其不为金钱物欲所诱惑，从而保持客观、公正和独立的地位。