英国被称为议会之母，宪法之母，实际上也是法治之母。“法的统治”在英国源远流长。一般认为英国的法治之路开始于1215年的《英国大宪章》。自此以后，英国逐渐发展成为奉行“无法律便无行政”的典型国家。在此之前，盎格鲁-撒克逊的习惯法奠定了英国习惯法的传统，这也是英国法治文化的鲜明特色。时至今日，英国仍没有单一的成文宪法，而习惯法一直发挥着宪法的功能。英国法治政府的历程实际上是政治权力博弈与革命斗争的进程。^[160]从光荣革命到18世纪末，是英国法治政府实践逐渐成熟的阶段。英国宪法与法治政府的演变进程当然并未到此为止。直到19世纪末，英国传统的法治政府奠定了稳定的根基。^[161]然而从20世纪70年代开始，由于石油危机以及欧洲一体化进程的加快，《人权法案》与《宪政改革法》的出台，英国的议会至上原则在法治领域正被一股“司法至上”主义不断冲击。可以说，渐进演变和发展是英国法治政府实践上的一大特色。^[162]

(一)英国法治政府的基本理论

英国是一个具有古老法治传统的国家，正如戴雪所言:“自诺尔曼征服以来，英格兰的政治制度呈现两件异彩:他们的存在与运行足以使英国所有制度别异于他国所有。两件异彩中之第一件是:中央政府在通国之中居于至尊地位……如今，时移势易，王室固有的至尊全力已禅让于巴力门，而变成巴力门的主权……两件异彩中之第二件与第一件甚相关切:他是法律的至尊性，或称法律主治……即是，这种法律是最贵国宝，为君主所有；全国人民以致君主本身都须要受制于法。”^[163]在探讨英国的法治政府基础理论时，正如前文所述及的，应当关注的是英国法治政府理论包括英国宪政理论的历史性演变。在此，私将这一历史性演变分为两个主要阶段，其一乃是“议会至上”法治传统，其二则是司法权扩张对“议会至上”原则的冲击与平衡。

1.“议会至上”的基本原则

在英国，议会至上原则、法治原则以及分权原则是宪法与行政法共通的原则，包括以下三个子原则。

其一，议会至上原则，亦可译为议会主权原则，其全称为:议会立法至上的法律原则(the Legal Doctrine of the Legislative Supremacy of Parliament)。该原则既是一个法律原则，也是一个政治原则，在英国宪法中居于首要地位。其具体内涵是指议会的立法权没有任何法律上的限制。此处的“议会的立法”特指经过英国议会的立法程序确立的法律，即某一议案经过上下两院分别通过并取得国王的认可后的“议会的法律”，才不受任何法律上的限制。^[164]其要义在政府方面的体现有四:一是议会的立法范围不受限制，包括制宪权^[165]，即议会可通过一定的程序制定或废除任何法律，对它所制定的法律，任何机关不得否认其效力，对它所废除的法律，任何人不能维持其效力^[166]，即行政机关不得否认议会制定的法律以及维持议会废除的法律效力；理论上，经过正当的法律程序，议会可以制定任何法律。二是议会的立法权职能由议会享有，不能存在一个竞争性的权力，因此英国的行政部门不能行使议会的立法权。三是所有的英国法域内的人或机构都不能超越或者摆脱议会立法，英国的行政部门也必须遵守议会所制定的法律，这还体现在英国实行的责任内阁制上:英国的内阁由议会产生，首相由议会下议院中的多数党领袖担任，以首相为中心的内阁集体向议会负责；议会可通过审议内阁提交的法案、报告，对部长提出质询等对内阁进行审查和监督，在议会通过对内阁的不信任案时，内阁必须辞职或者呈请国王解散议会重新选举。四是行政机关须接受司法审查。在议会至上原则下，“议会的法律”具有至上的法律地位，行政机关必须严格执行法律，在法律授权的范围内开展活动，政府越权会由法院对其进行司法审查。^[167]议会至上原则看似无限制，但是自然法的观念、选举制度、仅限于“议会的法律”至上、立法不得溯及既往、司法审查、欧洲法、国际法以及议会自身会对该原则有所限制。^[168]

其二，法治原则(Rule of Law)。在英国，法治原则的内涵尽管尚未形成统一的解释。但总体而言，现当代英国的法治原则主要包括三种典型理论:一是戴雪的法治原则理论。戴雪的法治理论主要包括:(1)法律至尊，即确立普通法的权威，任何人非经普通法院依法律明文规定判处民事、刑事处罚，不得受惩罚，不存在法外的个人权利和国家专断权力。(2)法律面前人人平等，即没有人在法律之上，所有的官员同普通公民一样遵守法律的义务，平等地受法律的统治。(3)个人的权利并非由正式的法律文件保证的，而是由普通法提供的救济保证的。在英国，宪章规则“不但不是个人权利的渊源，而且只是由法院固定和执行个人权利后所产生之效果”。^[169]二是当代英国学者的法治理论。随着社会的发展，当代英国学者发展了戴雪法治三层意思，反思了议会至上原则与法律的治理原则之间的关系，形成了司法独立与分权原则不可或缺的支撑关系理论^[170]，他们的主要观点包括:(1)法律与秩序优于政府。(2)依法行政(Government According to Law)，即政府应当依法行政，其行为必须有法律的授权。(3)法律的治理原则是一个宽泛的政治原则，即政府不仅要通过守法在权力行使上遵守这一原则，更重要的是要维护这一原则实质性的存在。^[171]三是韦德的法治理论。他认为，英国宪法建立在法治基础上，法治是公正和适当政府的关键要素，主要包含四层含义:(1)合法性原则，即政府行为都应有法律依据和法律授权。(2)限制政府的自由裁量权，从实体法和程序法两个层面控制行政权力。(3)由独立于行政之外的法官裁决行政行为是否合法的正义。(4)法律平等对待政府和公民。^[172]

其三，分权原则。有英国学者认为，在一个基于法律而设立的政府体系中，存在着立法机关、行政机关以及法院，这三种机构分别行使立法、行政和司法职能。英国的分权虽然形式上表现得并不是特别明显，其主要强调议会主权原则，但是从实质上避免了集中将权力授予给政府的任何一个机构，避免了专制的可能。^[173]

2.司法权扩张对“议会至上”原则的冲击与平衡

历史地看，英国古旧的议会至上原则已告终结，议会主权不再具有最高性质；司法审查制度的正式确立赋予了法官审查议会法案与政府行政行为的权力，法院的权力得到了实质性的扩张；英国宪政体系内的权力重构过程，实际上是议会至上原则与法治传统的斗争过程，也是其制度上的承载体——议会与法院之间的斗争过程。其结果在制度上体现为系统的、独立的司法审查制度的建立，其实质是法治传统对议会至上原则的胜利。

其一，《人权法案》与司法审查对司法权的扩张。1998年11月9日，英国议会通过了《人权法案》，其核心内容有三^[174]:(1)所有立法均须以与《欧洲人权公约》所设立的相关基本人权规范相一致的方式予以解释与适用，法院也须按上述方式来发展普通法，并将欧洲人权法院的判决纳入考虑范围内。(2)若法院无法对一级立法(Prime Legislation)作出一致解释，经法案授权的法院可以发布“不一致宣告“(Declaration of Incompatibility)，但是该宣告不影响该立法的效力以及持续实施，只能由议会来决定是否对该立法进行修改或废除。(3)内阁大臣在向内阁提交一份立法草案时，须对该草案与《欧洲人权公约》权利的一致性进行说明，要么声明二者一致，要么声明尽管明知两者不一致但仍希望议会审核通过该法案。这三点核心内容将议会、法院以及政府都卷入了对人权保护的过程中。《人权法案》的颁布，标志着英国司法审查制度的重大进步与完善，其独特的制度设计使其得以区别于美国式以及欧洲式^[175]的司法审查模式。《人权宣言》在议会主权与法治原则之间提供了一种妥协方式，或者说一种解决冲突的对话方式。^[176]但鉴于议会主权原则在英国宪法中的长期统治地位，从表面上来看，法院对议会立法的审查方式较另外两种模式显得更为薄弱，我国有学者称之为“议会主权下的弱型违宪审查”。^[177]然而，实际上在“弱型违宪审查”关系中手握主动权的始终是法院。议会主权看似得到了维护与尊重，但议会其实只有修改法案这一个选择。若其反对法院判决并拒绝对法令进行修改，两方的激烈冲突必定会导致严重的宪政危机。当人们讨论危机的产生原因时，难辞其咎的必然是议会而非法院。实际上，截至2015年3月11日，法院共发布29个“不一致宣告”，其中20个成为终审生效判决。除正在上诉的以及议会正在讨论的之外，每个都使得议会对相关法律作出了修改。^[178]

其二，《宪政改革法》对“议会至上”原则的挑战与突破。孟德斯鸠式的三权分立从未在英国真正实现过，立法、司法以及行政部门的互相渗透影响反而构成了英国政治的常态。议会于2005年通过了《宪政改革法》，就英格兰及威尔士的司法任命程序、大法官的职权范围作出了规定，并决定设立最高法院。新的最高法院于2009年10月成立，新的最高法院设有12名法官，负责审理来自全国的民事上诉案件以及除苏格兰外的刑事上诉案件。^[179]其位置坐落于议会大厦对面的原米德尔塞克斯市政厅，其中深意不言而喻。至此，以最高法院的成立为标志，17世纪以来所形成的议会与法院的平衡关系，在多种因素的交互影响下，短短几十年间便彻底分崩离析。在全新的宪政体制内，承载着法治传统古老荣光的司法权开始发挥更为重要的作用。(www.daowen.com)

(二)法治政府的英国特色

英国法治政府的发展中有三类较具特色的制度，分别是行政裁判所制度、司法审查制度和议会监察专员制度。

其一，行政裁判所制度。行政裁判所(Tribunal)指的是为解决行政方面的争端及与公民之间和社会政策有紧密联系的争端而依照法律的规定在一般法院之外设立的争端解决机构。裁判所是根据议会的制定法设立的，议会在立法时经常为解决某一争端而设立相应的裁判所，因此具体名称有委员会(Commission，Committee)、专员(Commissioner)、裁判所(Tribunal)、局(Board)以及法庭(Court)等众多的名称。纷繁众多的裁判所后因数量众多、规则各异而改革，合并了功能相近的，并设立裁判所理事会进行协调、建议和监督等工作，统一了原则等。对于其性质而言，裁判所是司法机构还是行政机构并无定论，但无可否认的是它在帮助行政机关完成任务，某些方面上受行政机关控制。区别于法院和行政机关，裁判所在组织上独立于行政机关；独立办案，不受行政机关干涉；管辖的案件包括行政案件和民事案件；审理程序与司法程序不尽相同，较为灵活简便，不必遵循先例。其活动遵循公开、公平和无偏私三个原则，即程序公开、保障双方当事人的知情权与陈述辩护权、不受作出行政决定的行政机关的实际或可能的影响。行政裁判所设立的主要目的是为受到日益扩张的行政权侵权的公民提供一条新的救济途径。当公民不满裁判所的裁决，可通过向上一级裁判所、部长和法院起诉，充分保障了公民的权利救济。^[180]

其二，司法审查制度。司法审查制度与裁判所制度不同，是属于普通法上的制度，因此是经过长期历史逐步演变而成的。这一制度对英国行政法的发展有着极其重要的意义，因为英国行政法的许多重要规则和原则都是在司法审查中逐步形成的。理解这一制度，可从以下几方面着手:(1)审查机构:普通法院。英国普通法院的系统分为民事和刑事，民事系统法院的审级由高到低分别是最高法院、上诉法院民事庭^[181]、高等法院、郡法院，但行政案件是由民事系统的法院管辖，其中民事系统最低层级——郡法院对行政案件并没有管辖权。(2)审查依据:越权无效原则，主要包括实体上的越权与程序上的越权。程序上的越权是指行政机关违反议会规定的法律程序、不正当地自行转委托以及不说明理由等情况；实体越权包括超越事项管辖、不履行法定义务、滥用行政权力。^[182](3)审查程序:起诉、同意、审理。起诉资格是“申请人必须具有足够的利益”；法院审查起诉资格和申请理由后同意受理，拒绝受理后申请人可上诉；审理采取对抗式，关注焦点是行政机关是否越权。^[183]普通法传统上一般由高等法院王座法庭行使司法审查权。倘若当事人对判决表示不服，其可以上诉至法院民事庭，若对上诉判决仍然不服的，可以继续上诉至贵族院，司法改革后贵族院的司法职能由新成立的最高法院承接。早期贵族院的司法审查职能由其上诉委员会行使，该机构是英国领域内所有英格兰、威尔士、北爱尔兰法院的各类案件，以及苏格兰法院的民事案件的国内最后上诉法院。^[184](4)救济手段:公法与私法。公法的救济手段包括调卷令(Certiorari)、阻止令(Prohibition)和训令(Mandamus)。^[185]私法的救济手段包括制止令和确定判决。^[186]

其三，议会监察专员制度。这一制度建立的目的是帮助议会监督中央行政机关及其工作人员的工作，保证他们依法、合理地行使权力，防止行政权力对权益的损害，对受损害的公民提供必要的救济，但其自身并没有独立作出决定的权力，也并非一个上诉机构，它的权力局限于调查由下议院议员转来的公民申诉案件，并提出相适应的建议。其要义有三:(1)管辖范围特定，只限于对中央政府机关的不良行政致使公民权益受损的申诉，包括对部长的控诉在内，但不包括立法和司法权力的监察，也不包括地方政府和公法人的活动监察；不管辖有权向法院或行政裁判所起诉的事项以及1967年法律附表中所列举的事项。(2)申诉程序。公民胜诉须在受到中央行政机关的不良行政12个月内提起申诉，但不能直接向议会行政监察专员提出，而是由议员转送，当然议员也可以决定不转送；若直接向行政监察专员提出，后者认为可以受理的，也须将其送交议员征求意见，再由议员送回监察专员。这种程序具有中立的、非政治性的优点。(3)效力非强制性。议会行政监察专员并没有强制中央政府部门提供救济的权力，只有向议会提交报告的权力；行政机关基于议会的压力一般会接受议会行政监察专员的报告。^[187]

(三)英国经验之借鉴

英国的法治政府建设经验可以给予我们许多启示:第一，建立适度强大的政治权威，进而实现政治与法律的良性互动，是顺利走向法治的必要前提。第二，重视人权的保障，表现在对人权的基本救济是走向法治的关键环节。第三，法律制度化的核心是自治型司法制度的建设，司法制度的健全与完善是走向法治的重要保障。

其一，建立适度强大的政治权威，进而实现政治与法律的良性互动，是顺利走向法治的必要前提。虽然法律和政治的分离，是实现法治的必由之路，但毋庸置疑的是，法律和政治是无法截然分开的，它们作为国家上层建筑的两大核心组成部分，总是结伴而生、互相依存的。一方面，政治的有序运行离不开法律的合法性支持，另一方面，法律价值的实现也离不开政治后盾的保障。如果相辅相成关系居于主导地位，则形成良性互动关系，法治文明将顺畅发展；如果相反相克关系占据了主导地位，就会阻碍法治文明的进步。其中，政治因素是影响双方关系结构的主导力量，因为在二者的矛盾中，政治毕竟是矛盾的主要方面。质言之，如果政治权威强大适中，政治权力的作用发挥合理有度，双方便形成良性互动关系，进而推动法治发展，如若不然，后果无非两个:或者因政治权力过于弱小，无力将社会整合为一个政治共同体，法律的统一和有效实施难以保障，法治自然无从谈起；或者因政治权力过于强大，超越法律之上，变法律为自己的工具，结果就会走向法治的反面——专制。对于英国来说，在走进国家文明后就建立起了一个适度强大的中央政府。这个政府既完成了国家的政治统一，又没有吞噬掉原始民主习惯，遂使法治传统的萌生成为可能。随后的诺曼征服进一步强化了王权，但由于贵族联合力量的抗衡作用，并未强大到东方国家那种程度，从而形成了一种集权而非专权的国王政府，结果就为法治传统的成长提供了一个“左右逢源”的良好政治环境:集权性赋予国王政府以足够的力量，使它有能力通过自上而下的司法改革实现法律的统一，而非专权性又决定了它没有“过剩”的力量可以超越法律之上，致使法律自治得以实现和巩固。由此可见，建立适度强大的中央政府对于法治的生成是一个至关重要的前提条件，这是英国留给后人的一条具有普遍意义的历史经验。

其二，英国的基本理论与特色制度极为重视人权的保障，表现在对人权的救济途径的多样化以及突出控制政府权力。行政权侵犯了公民的权利，公民可选择多种救济途径，如行政裁判所、法院等；而针对中央行政机关的侵害，还可以寻求特意设置的议会行政监察专员的帮助。这对我国的启示是拓宽公民权利救济的途径。虽然在推进法治政府建设的过程当中，我国构建了行政救济体系，比如先后制定了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政复议法》等综合性重要法律，创设了司法审查救济、国家赔偿救济、行政复议救济和信访救济等救济途径，尽管如此，我国各种救济形式尚不够完善，运行的效果还不能令人满意。英国行政权的扩张与行政法的发展告诉我们:依法行政的发展与完善必然伴随着救济制度的发展与完善，加强对权利的救济是依法行政的根本保证。所以，我国的法治政府建设应当进一步加强司法审查救济，完善行政复议救济，改进国家赔偿制度，规范信访制度，从而形成完善、和谐、相互配套的救济体系。同时，制度的生命在于实施，救济体系应得以实现和落实，这才是依法行政的重点所在。^[188]因此，与英国相比，中国当下的法治政府建设仍在路上，在司法审查、依法行政以及救济体系等方面须进一步完善，真正实现法治还需要很长一段时间。

其三，法律制度化的核心是自治型司法制度的建设。英国的司法制度化既早于、又快于行政制度化。早在12—13世纪，伴随着普通法的产生，英国就基本实现了司法制度化，而在行政制度化方面直到16世纪才真正启动。伊丽莎白一世时期号称是都铎专制王权的顶峰，但这一时期国家既没有常备军，职业官僚也只有1000人左右，不及当时法国的一个省、中国的一个县。由于司法制度超前发展、自治“早熟”，行政制度发展相对滞后，所以，英国的行政管理在很长时期内主要通过司法渠道来完成，由此形成了行政司法化的传统。这与我国行政制度发展最早、最快、最完善以及由此决定的司法行政化的传统是根本不同的。所以，中英两国的法治进程和命运也截然相反。