形式乃实质之根基，实质是形式之保障。形式法治并非真正意义上之法治，要想实现法制政府之目标，行政法治必须得体现社会之发展与公理，而且要得到广泛的遵从。根据内核的着重点不同加以区分，可以分成形式意义上的法治政府和实质意义上的法治政府。形式意义上的法治政府核心注重法的表面形式，而实质意义上的法治政府核心注重法的精神与原则。

(一)形式意义上的法治政府

形式意义上的法治政府是依据制定法而实现国家的所有目的的政府，即依据法律进行行政活动的政府。因此，形式意义上的法治政府只需符合一系列的形式条件即可，在此种情形下法律得到严格的实施，并由此形成一种可以普遍存在的秩序；即使“法”非“良法”，基于秩序的考虑该法亦必须得到执行，即“恶法亦法”。^[145]正如苏格拉底所言，“守法就是正义”。形式意义上的法治政府强调的是法的秩序价值。其主要特征有以下三点。

其一，形式法治。形式意义上的法治政府注重的是法的形式，它最大限度地信奉法律的权威和作用，注重法律的制定以及职权法定，国家的权力由法律赋予，从形式而言其达到了法治的基本要求。这意味着制定法律的立法机关在国家权力机关中居于主要地位，不仅以法律的形式拘束行政机关和司法机关等其他国家机关，还将人民的权利、自由以及行政机关对人民的权利、自由的规制以法的形式固定。形式法治乃形式意义上的法治政府的基本内核，它以追求法的安定和“法律统治”为目标，是法律实证主义思想的反映。

其二，恶法亦法。形式意义上的法治政府着重强调依法治国的方式、制度及运行机制；只要事先满足了形式上的要求，立法者和执法者可以为所欲为。法学家约瑟夫·拉兹(Joseph Raz)曾指出，“一种基于否定人权、扩展贫穷、种族隔离、性别歧视以及宗教迫害的非民主法律体系，在原则上可能是符合[形式]法治观的要求的”。^[146]因此，形式意义上的“法”并不一定合乎道德和正义的要求，只是满足了法的形式要求罢了。满足法的形式可表现为一部法律具备法律概念、法律原则和法律规则等要素，而法律规则满足条件、行为模式和法律后果的逻辑结构等形式要求。^[147]此时不仅人民可能是法律的囚徒，就连国家也成为了法律的囚徒。

其三，法律工具主义。西塞罗说:“为了自由，我们做了法的奴隶。”^[148]虽然不可否认的是法具有工具价值，但是仅具有形式意义上的法治往往容易异化成有权者统治的工具，陷入绝对工具主义法治的泥潭中。仅有形式上的法治对统治者而言只是一个工具，是用来治理国家、限制权力的工具，并不以保护人民的自由和权利为目的；形式意义上的法治只有外壳缺少了法治的核心，就好比机器人只有钢铁般的身躯但唯独缺少了驱动的大脑，并不能称之为真正意义上的法治。形式意义上的法治可以和专制、党治和军治等专制主义相结合。第二次世界大战期间法西斯主义和日本军国主义的肆虐严重践踏了人类的尊严，是极端工具主义法治给我们敲的警钟。而我国古代的韩非子的“法治主义”正属于此种形式意义上的法治，其仅仅具备近代社会探讨的法律之法律的工具效能主义单向性维度。其认为:“明主者，使天下不得不为己视，使天下不得不为己听。”^[149]此种看法乃将民众当作君主实行统治的政治爪牙与法律工具之体现，讲法律之人以及社会上的人都被视为贯彻权术之对象。实际上，韩非子尚专制、弄权术、无民主、无自由的思想，过于强调法律工具主义的强制性和功效性，与法西斯主义将国民视为炮灰、法律视为恐怖工具如出一辙。^[150]这是形式法治观的局限性。(www.daowen.com)

(二)实质意义上的法治政府

实质意义上的法治政府是指依法通过分权和制衡拘束和限制权力，保障和确保公民自由和权利之政府，以保障公民的自由和权利为内容和目的。^[151]区别于形式意义上的法治政府着重形式，实质意义上的法治政府更多注重法的正义，强调“法律至上”“权力制约”“保障权利”等价值原则和精神。其基本要义有以下三点。

其一，权力制约。权力制约不仅是一项普遍的宪法原则，而且也是现代法治政府通用的制度安排。孟德斯鸠说过，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理、合法限制的国家，因为从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。2018年习近平在十九届中央政治局第十一次集体学习时强调:国家之权乃是“神器”，是个神圣的东西。公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。

其二，恶法非法。此处之“恶法”是指“法”不善之程度超出了人民的忍受范围，严重违背正义的要求。“法”之“恶”甚于“无法”，运用法律阐释方法阐释之亦无济于事，应认定为“恶法”，此时“恶法非法”也。实质意义上的法治政府要求“法”本身具有合法性，即法“不善”之程度不得同正义相差太远；通过法律阐释的方法其应当还能符合社会的要求，这时应倾向秩序，即法的安定性价值，此时“恶法”只是徒有“恶”之表象，在其内核与“善法”无异。慎子曰:“法虽不善，犹愈于无法。”^[152]因此，实质意义上的法治政府并非否定了法的安定性价值，而是筑基在人民尚能接受的良法上。

其三，社会正义与保障人权。实质意义上的法治政府须以实现社会正义与保障人民的权利和自由为目的，“法”并非统治者统治的工具，而是人权的重要保障。实质意义上的法治政府中的“法”一方面必须是符合宪法的精神、原则与宪法规范的良法，即符合社会正义的法；另一方面，“法”是以保障人民权利为目的，即公权力须得以限制和制约，人民的权利不受公权力的侵犯。脱离法的精神与实质的法治政府不是真正的法治政府。真正的法治政府应兼具形式意义和实质意义，即既具有法的形式，又有法的精神与实质。从法理而言，即坚持法的秩序与公正相结合，这才是我们追求的理想法治政府状态。