作为法治政府的构成单元，行政行为是法治政府权力运行的核心要素。行政行为是法治政府运行的具体表现形式，对外产生行政法律关系，以履行行政职权、达成行政目的。这一要素可从其意涵、分类以及效力进行解构。

(一)行政行为之意涵^[92]

作为行政法学的基本范畴，行政行为最早出现于法国行政法学，其后，德国行政法学鼻祖奥托·迈耶教授对其作了系统界定。在奥托迈耶看来，行政行为意指行政机关运用公权力对具体行政事务适用法律，作出决定的单方行为。^[93]自20世纪80年代引入中国行政法学领域后，行政行为即被中国行政法学界认定为行政法学之核心范畴。

在其一般意义上，行政行为意指行政主体为履行行政职权、达成行政目的所作出的能产生法律效果的行为。其要义有以下三点。

其一，行政行为的基本要素。行政行为的基本要素有四:(1)行政行为之主体只能是行政主体，这是“权自法出”在主体上的表现。(2)行政主体作出行政行为之法定条件是享有行政职权；“无法律则无行政”，作出行政行为的前提条件是行政主体有行政权力。(3)行政主体作出行政行为是为了达成特定的行政目标；行政目标包括决策、管理和服务三个层次，而行政目标的达成是为了实现法治政府的最终目的而服务的。(4)行政行为能够产生相应的法律效果。行政行为能在政府和相对人之间产生行政法律关系，如行政处罚的法律关系。

其二，行政行为的秉性。相较于立法行为和司法行为而言，行政行为有其独特的秉性或特质，使其与其他行为区分开。这些秉性包括职权性、公益性和主动性。(1)职权性。就其基础而言，行政行为是一种职权行为，职权性构成其内在的基本秉性。正是这种职权性，使得行政行为与行政私法行为、行政事实行为相区分。(2)公益性。就其目的而言，行政行为是一种公益行为，公益性构成了其内在的基本秉性，使其与民事行为等追求利益的行为相区分。(3)主动性。就其方式而言，行政行为是一种主动行为，主动性构成了其内在的基本秉性，使其区分与司法行为的被动性。

其三，行政行为的合法性要件。行政行为的合法性为其核心要素，其合法性要件包括:(1)行政行为的职权主体合法，即只有具备法定资格的行政主体作出的行政行为，才有可能满足合法性要求。(2)行政行为的权限合法，即行政行为合乎法定职权范围。(3)行政行为的内容合法，即行政行为的内容符合法律规定和法治精神，要求作出具体行政行为的证据确凿，行为的依据明确，理由充分，意思表示真实、明确、具体。(4)行政行为适用法律法规正确。(5)行政行为符合法定程序。只有同时具备上述要件才是合法的行政行为，其效力才可获得司法审查机关或行政复议机关的支持，否则将构成违法而被撤销或者变更。

(二)行政行为类型^[94]

类型化分析是法学研究的一项常用方法，也是行政行为研究的一项基本方法。基于不同的标准或依据，行政行为可以划分为不同的类型。

其一，抽象行政行为与具体行政行为。这是以作用对象是否明确固定为标准。其要义包括:(1)抽象行政行为针对的是不特定的人和事，对象的数量和范围均不固定；具体行政行为针对的是特定的人和事。(2)抽象行政行为的效力及于其以后发生的事件，只要符合条件可反复适用；具体行政行为只能针对特定事件，一次性适用，不能反复适用。(3)抽象行政行为的表现形式通常为具有普遍约束力的规范性文件，当然也并不绝对；具体行政行为一般产生具体的行政法律关系，从而直接对行政相对人的权利及义务产生影响。(www.daowen.com)

其二，依职权行政行为与依申请行政行为。这是以是否由行政主体主动实施为标准所作的区分。依职权的行政行为是行政主体积极主动地依职权作出，在满足法定条件、发生法定事实时行政主体就应当实施，否则应当承担法律责任；依申请行政行为是依行政相对人申请或要求作出的行政行为，相对人是否提出了申请直接决定着行政主体是否需要承担相应的法律责任。

其三，内部行政行为与外部行政行为。这是以其作用对象与行为主体是否存在隶属关系为标准所作的区分。内部行政行为是行政主体基于行政系统内部隶属关系对行政机关的组织、人员和财物所作出的一种内部管理行为，包括上级对下级的任免、考核、调动等人事变动等，一般被排除在司法审查之外；外部行政行为则是行政主体对与其无隶属关系之外部相对人所作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。

其四，行政作为与行政不作为。这是以行为方式为标准所作的区分。行政作为是指行政主体积极有所作为，即有明确的意思表示的行政行为；行政不作为是行政主体消极或懈怠履职的行为，行政不作为一般会对相对人产生不利的法律后果，可纳入行政诉讼的受案范围。

(三)行政行为效力^[95]

行政行为是有关法律解释和法律适用的一种权威性宣告，是国家法秩序的有机组成部分，对人民的行为具有某种意义上的规范作用。这种规范作用及其效果，是为行政行为之效力，亦称行政行为所取得的法律保护力，或行政行为所获得的的国家强制力。受德日行政法理论之影响，我国目前已形成“三效力说”“四效力说”“五效力说”等不同的行政行为效力构成观点。其中“四效力说”基本属于主流观点。根据“四效力说”，在内容上，行政行为效力由公定力、确定力、拘束力和执行力四要素构成。

其一，公定力，即行政行为一经作出，就对任何组织或个人都具有被推定为合法有效并获得社会尊重和信任的法律效力。其要义有四:(1)一经成立的行政行为应首先视为具有合法有效的法律效力。(2)公定力并非绝对的法律效力，只是一种推定或者假设的法律效力，有权机关可以在法定权限内依照法律程序予以审查宣布行政行为违法或者无效而使其丧失法律效力。(3)公定力是一种公认的“对世”效力，对任何人都有法律效力，但存在一种例外情况是无效行政行为。(4)公定力原理是“行政诉讼不停止执行原则”的理论基础。

其二，确定力，即行政行为一经作出，行政主体与行政相对人不得任意改变其法律效力。其要义有三:(1)确定力不同于公定力，公定力是确定力的前提，确定力是公定力的延伸，确定力是对行政主体和行政相对人双方而言的实际的法律效力。(2)行政行为的形式确定力又称不可争力，是指对于已经生效的行政行为，相对人不得任意以诉讼或者抗告等方式要求改变效力。(3)行政行为的实质确定力，意味着即便是行政主体也不得改变已经确定的行政行为，或者对某一事项重新作出行为，否则应承担相应的法律责任，故实质确定力又被称为“不可变更力”或者“一事不再理”。

其三，拘束力，即行政行为一经作出，对行政主体和行政相对人就产生了法律上的约束力，行政主体和行政相对人须履行相应的义务。其要义有三:(1)行政行为对行政主体具有拘束力，行政主体应当严格遵循自己作出的行政行为。(2)行政行为对行政相对人也有拘束力，对于已经作出的行政行为，行政相对人必须严格遵守、服从和执行，不得违反和拒绝，否则就要承担相应的法律后果。(3)行政行为的拘束力与确定力都是指向行政主体和行政相对人的，但是两者的侧重面有所不同。

其四，执行力，即已作出的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。其要义有以下三点。(1)执行力可以分为自觉履行力和强制履行力两种，在自觉履行力期间，行政行为能否实现取决于双方的意愿，无强制力，只有在义务主体不履行义务的前提下，才有必要通过强制履行的方式来实现行政行为所设定的内容。(2)相对人基于惠益性行政行为所赋予的权益，受法律保护，若行政主体消极或懈怠履行基于惠益性行政行为所设定的义务，行政相对人有权依法定程序要求有关机关责令其履行。(3)相对人基于侵益性行政行为所课设的义务，具有强制性；若相对人消极或者拒绝履行，行政主体有权依法直接强制执行或者申请人民法院强制执行。