作为法治政府的构成单元，行政程序属于法治政府权力运行的程序性元素。程序，即事务运动的时间顺序、方法和步骤所构成的一个连续过程。行政程序是行政主体在依职权所实施的、影响行政相对人权利和义务行为时应当遵循的基本原则、步骤和方法所构成的一个连续过程。行政行为必须通过一定的程序才能达到预期目的，因此行政程序实际上是行政行为的构成要素之一，可从程序理念、程序体系与程序制度三方面解构行政程序。

(一)程序理念

如果说现代法治的核心在于行政法治，那么行政法治的核心则在于程序法治。行政程序理念贯穿于所有的行政程序法律制度之中，统率着所有的行政程序法律规范，并对于行政立法、执法和司法都具有重要的指导意义。

其一，行政权的规制须实体与程序并存。美国学者威廉·道格拉斯曾说过:“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”^[82]美国著名大法官F.福兰克弗特说:“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”^[83]建设法治政府，是要把行政权这一公权力纳入法治的轨道，对其进行严格的法律约束，以此来保障公民的个人权利免受其侵害。仅依靠从内容上规制行政权是远远不够的，缺乏程序理念的行政法制度将沦为政治的工具。因为缺失程序的行政法制度将使得行政权与公民个人权利以及行政权内部、行政权与其他公权力之间的关系只能建立在非理性的基础上。从中华人民共和国成立以来法治道路遭遇的挫折可见一斑。^[84]因此，想要实现行政实体内容的公正解决，必须依赖于行政程序的公正；规制行政权，实体与程序二者缺一不可。

其二，行政程序的作用。行政程序是法治政府建设的重要内容和特色，于民主法治有着重要意义。行政程序理念是由司法程序理念演变而来。习近平总书记曾指出，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。英国哲学家培根曾说过，一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽然无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。公民的人身权、自由权等基本权利和利益的实现都与司法相关联，司法程序的严苛和发达程度是一国法治水平的体现，也是民众法治意识水平的体现。同样，行政程序的发达程度是衡量法治政府的重要考量因素，因行政程序具有以下作用:(1)维护公民合法权益。由于行政程序对行政主体作出行政行为的步骤、方式、顺序都作了限定，使得行政权在一定的框架内运行，有效地防范了行政权的违法、滥用与不作为，对保护公民的合法权益有直接的作用，具体表现在扩大了公民参政权的实现途径、保护行政相对人的程序权益等方面。(2)行政权的行使更为科学合理，效率得以提高。行政程序对行政机关的行政行为规定了一定的期限，督促行政权的行使。同时，行政机关通过通知相对人、听取行政相对人的意见、举办听证程序等举措，使得行政相对人对行政行为的接受度提高，进而行政行为的实施更具执行力，行政权的行使也更为科学合理，效率也因此提高。(3)监督行政权的行使。行政程序从过程上控制了行政权行使的边界，要求行政主体在过程中履行告知、通知、听取陈述理由等程序性的义务，使得行政自由裁量权得以有效控制与引导，不过于偏私。(4)形成多元纠纷解决机制的格局。现代人权的保障离不开救济途径的多元化。行政程序如行政复议程序等可以使行政权从内部解决多数纠纷，分流了多数案件，减少司法成本并减轻法院负担。行政程序为法院诉讼提供了保障，于多元纠纷解决机制的建立有重要意义。^[85]这些都体现了程序法治之于法治政府建设的重要意义。

其三，正当程序的起源与发展。程序是法律的生命，对行政权而言亦如此。“传统公法制度的显著弊端之一是无视程序的价值，从而忽视程序的制度建设。这种弊端表现在制度的运行上即:权力的获得缺乏民主性、权力的分配缺乏科学性、权力的行使缺乏规则性、公民权利的享有缺乏程序保障、权力与权利之间的关系缺乏良性互动。而现代政治文明的重要特征之一，就是公权力的行使始终遵循正当程序之规则。”^[86]正当程序原则最初源自英国古老的自然公正理念，即任何权力都必须公正地行使，这也同样应是当代法治观念的基本原则。自然公正原则是对公正行使权力最低限度的程序要求，包括“任何人都不得做自己案件的法官”和“任何人在受到不利影响之前都要被听取意见”两方面的原则要求。美国继承与发展了自然公正原则并固定于《宪法修正案》第5和第14条中:“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”^[87]正当程序自此正式确立为宪法原则，成为美国各部门法的核心内容。这对其他国家的程序法治也产生了深远的影响，20世纪70年代以及90年代纷纷掀起了行政程序法典化的第二次和第三次高潮。

其四，正当程序的地位。正当程序在行政权的规制中应居于核心的理念地位，表现在:(1)正当程序是行政权行使的最低程序要求。不管制定法是否规定了权力运行程序，该制定法都均须遵循正当程序。虽然我国宪法并未明确规定正当程序，但其应成为法定程序的兜底性原则，应当成为约束行政机关行政活动过程的根本原则，这不仅能从源头上使得行政权力遵循行政法定原则，还能使权力按照既定的正当程序轨道运行。(2)正当程序体现了现代社会对一个富有理性和权威的政府的迫切要求，甚至可以说是否遵守正当程序应当成为权力型政府与权威型政府、任性政府与理性政府的直接分水岭。^[88](3)程序的正当性是实现实质正义的核心要件。这要求行政机关在对相对人作出不利处分时要告知其理由，形式上要求相对人参与到决定的过程中，有助于行政机关正确作出科学合理的行政行为，体现了实质上的正义要求。

(二)程序体系

从不同的维度思考程序的核心内涵，可对程序体系进行分类，其可具体分为以下几大类。^[89]

其一，内部行政程序与外部行政程序。根据行政程序适用的范围不同，可以划分为内部行政程序与外部行政程序。其中，(1)内部行政程序是指行政主体实施内部行政行为所必须遵循的程序。其要义有三:一是其内容主要包括行政主体对内部事务管理活动、内部机构设置、变更和撤销，以及各级行政机关之间的协调、公文办理、公务员的奖惩程序等；二是内部行政程序适用于行政主体系统内部，法律化程度较低；三是许多程序均由行政主体自己设定，如果违反了行政内部程序，往往也是由行政系统内部解决。(2)外部行政程序是行政主体对外实施行政管理活动所适用的程序，具体包括两层含义:一是往往涉及行政主体与行政相对人之间发生的权利义务；二是处于行政程序的核心部分，直接与相对人相关，并影响着行政相对人的合法权益，故应重点关注外部行政程序的作用。

其二，行政创制程序和行政决定程序。这是依据规范领域不同所作的划分。其中:(1)行政创制程序，即行政立法、行政规范制定程序，意指行政立法以及制定行政规范性文件所必须遵循的程序。一般而言，行政立法所制定的行政法规、规章以及行政主体制定的行政规范都具有普遍适用、反复适用的效力，故其程序规制类似于立法的程序规制，包括立项、起草、审查、决定、公布、解释和备案等基本内容。(2)行政决定程序意指行政主体在作出决定时应遵循的程序，它与行政相对人的切身利益密切相关，一般包括程序的启动、调查与取证、决定和执行等基本内容。(www.daowen.com)

其三，主动行政程序和被动行政程序。这是基于启动或终结的动力不同所作的区分。其中:(1)主动行政程序意指行政主体能够主动启动或终结的程序。在这种程序中，行政主体可以根据自己的判断主动行使权力以启动终结行政程序，并自行承担调查取证和举证责任。(2)被动的行政程序，即依申请的行政程序，意指依行政相对人的申请，才能启动，也只能依相对人的申请而终结的行政程序。在这种程序中，行政主体不能自行作出决定，只能在行政相对人申请后，才能开始作出行政行为。在举证责任分配上，一般需要由行政相对人承担举证责任。

其四，一般行政程序和简易行政程序。其中:(1)一般行政程序，即普通程序，意指行政主体处理行政事务的基本程序，在行政管理中的绝大多数行政程序都是属于此类。(2)简易行政程序是对一般行政程序的简化，适用于简单或者需要快速作出处理的行政活动，如行政处罚中当场处罚等。简易程序比较接近行政相对人的日常生活，是比较常用的程序——就其适用频率而言，简易程序的适用较一般程序尤盛。

此外，还有依据适用的实践顺序不同分为事先行政程序和事后行政程序；依据对相对人合法权益的影响是否具有实质性分为主要行政程序和次要行政程序；依据法律是否明确规定分为法定行政程序和意定行政程序等分类。

(三)程序制度^[90]

行政程序制度体系是正当程序原则得以贯彻落实的保障。具体而言，行政程序制度主要包括行政告知制度、行政听证制度、行政回避制度、行政时效制度和行政公开制度。

其一，行政告知制度，指的是行政主体在行使行政职权为某一行政行为时应当告知行政相对人作出该行政行为的主要内容、理由和根据，相对人参与行政行为的权利以及途径、对行政行为不服而表示异议以及寻求救济的途径、时限等一系列法律规范所构成的行政程序基本制度。这一制度包括表明身份和说明理由两项制度:(1)表明身份制度是指行政主体及其工作人员在履职时应以适当的方式，如统一着装、佩戴统一标志、出示工作证件等表明自己有权作出行政行为的制度。(2)说明理由制度是指行政主体通过行政决定书、通告、单独的理由说明书或规章的序言的书面形式告知理由。行政告知制度有利于监督行政权力，提高行政执法的实效和行政相对人对于行政决定的接受程度、减少行政决定作出后的负面社会影响。

其二，行政听证制度，即行政主体在履职时应依法定方式和程序听取相对人意见。其具体内容包括:(1)行政主体在行使职权、作出影响相对人合法权益的行政决定之前，应告知其听证权利。(2)针对影响自己权益的行政决定，行政相对人有权向作出该决定之行政主体陈述意见、提供证据。(3)行政主体依法听取意见、接纳证据并作出相应决定。行政立法、决策以及决定均须举行听证，具体程序包括通知、召开和运行以及告知听证结果与理由。

其三，行政回避制度，即公务员在履职过程中遇与之有利害关系的行政事务，应主动或者依有权机关之决定终止职务活动之各项规范或规则的总称。行政回避须具备法定事由，方式主要有自行回避、申请回避与命令回避三种。无论采取哪种回避方式，在行政机关作出行政回避决定前，除非情况特别紧急，公务员原则上应当停止参与本案的工作。若具有法定回避事由但未回避的，则可认定为违反法定程序而被撤销，行政机关还可以给予该公务员以相应的行政处分。

其四，行政时效制度，即行政主体行使职权、从事行政活动所必须遵循的各种时间限制的规范或规则的总称。这一制度对行政过程具有刚性约束力，若行政主体违反了时效的规定，会产生推定批准、推定驳回、失效、管辖权转移或由直接责任人员承担相应责任等法律后果。

其五，行政公开制度，即行政主体在行使职权的过程、制定或决定的文件资料等应对社会或相对人开示或公布。实行这一制度的主要原因是:(1)尊重公民的知情权，这是一项基本人权。政府信息公开与否以及公开的程度，实际上已经成为判断政府正当性之基本指标。(2)阳光是最好的防腐剂。为了防止权力腐败，最好的办法就是让权力在阳光下运行。同时，“无公开即无正义”，政府信息被视为判断行政过程及其后果是否符合正义的基本标准。(3)公开是沟通的重要途径。沟通最好即政府最好。政府与社会之间的互信程度，构成了现代行政必须考量的基本因素。^[91]