作为法治政府的构成单元，“原则与规范体系”属于法的渊源要素。法治政府的原则与规范体系一般是指其运行过程中应遵循的原则、制定法与惯例或判例。法治政府的原则蕴含于制定法及判例中，原则离不开具体的制定法条文，原则是通过制定法的具体条文体现出来的；而制定法须与原则背后的精神相一致，若两者不一致，制定法的条文需要被调整与修改^[55]；惯例或判例作为行政法的渊源，通常是作为补充成文法的存在。

(一)原则

法治政府建设的原则，是指用以指导法治政府建设的工作基点和理论基础，是约束政府行政行为的准则，也是政府得以成为法治政府的原则。由于政府的行政行为主要受行政法调整，因此它又与行政法的原则相通。^[56]行政法的基本原则可概括为四大要点。

其一，合法行政原则，这一原则是法治政府的核心和逻辑必然，也是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府依法行政，在法律规定的职权范围内从事行政管理。倘若行政机关或其工作人员违反法律规定，超越职权或者滥用职权，则必须承担相应的法律责任。法治的实质就是人民高于政府，政府服务于人民。法治之“法”所反映和体现的是人民的意志和利益。为了不偏离社会主义国家为人民服务的宗旨，建设法治政府离不开依法行政。其要义有三:(1)依法行政原则。其要义如下:一是职权法定原则。行政职权来源合法，行政行为受法律约束，即行政职权的设定、授予及委托都必须具有法律依据、符合法律要旨。二是越权无效原则。任何行政行为都应依据法律、遵循法律；任何超越权限的行政行为均为无效行为；任何无法律依据的行政行为，非经事后法律认许，均得以宣告为“无效”。^[57]三是权责统一原则。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，减少行政机关越权、侵权的现象。这一原则在《宪法》第27条要求一切国家机关实行工作责任制得到了体现。(2)法律优先原则，即法律优先于行政法规及行政规章，这就要求行政机关在进行立法活动时必须按照法律的规定进行，不得违背法律的规定；若没有相关法律规定则根据特别授权，行政法规、规章都必须服从法律。^[58]因此，行政权无论是从规范意义上的行政立法抑或是权力运行本身都应以法为准则。(3)法律保留原则，又称积极的依法行政，近似于英美法系国家的“依法而治”，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。^[59]这能有效地防止行政机关权力的过度自我膨胀，保障人民的权利和自由。^[60]在法治政府整个原则体系中，合法行政原则居于核心地位，是其他原则的前提与基础。

其二，合理行政原则。这一原则要求行政机关的行政行为在法律的范围内要客观、适度、合乎理性，其产生的主要原因是为了规制行政裁量权。由于现代行政机关承担越来越多的社会事务，管理着更复杂的公共生活，享有更加广泛的自由裁量权，因此，虽然政府的许多行为合乎法律，但仍然侵害了公民的权益，滥用权力不仅仅包括违法行为，还指对政治权力合法但不合理的滥用行为。^[61]其要义有三:(1)公平、公正原则，是指行政机关的行政行为须符合公平与公正的理念；对行政主体来说，这是树立行政权威的源泉；对于行政相对人来说，这一原则既是信任行政权的基础，同时也是行政权执行力的保证。公平原则，即平等对待原则，要求的是任何行政行为都应依法遵从法律面前人人平等，不能基于相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而区别对待，“相同案件相同处理，不同案件不同处理”；公正原则要求行政机关要依法办事、不偏私，合理考虑相关因素、不专断，自己不做自己的法官，居中裁决不单方解除以及在听取相对人的陈述和申辩的前提下作出对其不利的行政行为。^[62](2)正当裁量原则，即具体裁量决定所追求的目的与法律授权的目的相一致以及行政裁量的各环节或要素有着合理的关联性，简括之为“目的适当” 与“合理考虑相关因素”。行政行为目的与立法目的不适当意味着越权，而考虑相关因素有利于推进和实现法律所体现的特定目的与政策。^[63](3)比例原则，又称相称性原则。这是对政府权力行使保持适度与必要的核心要求。其意涵包括:一是合比例性原则，是指手段对基本权利造成的侵害与所追求的目的之间的比例，必须是“适当”“正当”“理性”或“均衡”的。^[64]正如“杀鸡取卵”一样，为了取鸡蛋而把鸡杀了，这是一种为追求目的而付出过大代价的行为，达成目的与付出的代价并不均衡。二是必要性原则，是指采取的行政措施应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内；在面对多种可达目的的手段时应选择对相对人损害最小的手段，正如“杀鸡焉用牛刀”“不可用大炮打麻雀”的道理一样。^[65]比例原则在合理行政原则中居于核心位置，是行政行为符合实质合法要求的体现。

其三，信赖保护原则，俗称诚实守信原则，即当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。^[66]这要求行政机关不得随意变更自己的行为或承诺，不得反复无常。在民法上，该条款被称为“帝王条款”。该原则应满足以下条件:(1)行政行为生效且该生效事实被相对人知悉，即行政行为已经具有确定力和公定力。(2)行政相对人已然信赖该条款的存在，相对人基于信赖进行了某种行为。(3)非经法定事由或经法定程序行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，除非撤销、废止或者改变该决定能获取更大的公共利益。(4)行政决定被撤销、废止或改变致行政相对人的利益受到损害的，行政机关应予以补偿。

其四，行政效益原则，亦可称为“高效便民原则”。我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这实际上是国家根本大法对行政机关工作效益的要求。总体而言，行政效益原则的要求可概括为“2＋1”:“2”是指行政效率高以及行政效益高，“1”是指行政效率以及行政效益的取得最终目的是为了方便人民，体现人民的权利和保障。行政效率高要求行政机关要为行政相对人提供便捷、高效和优质的服务，如在规定期限内批复行政许可体现了效率高的要求；行政许可要求相对人补充申请材料应一次性告知则体现了便民的目的。行政效益高要求行政法规创制和实施都要符合效益的要求，如行政立法应谨慎为之，须衡量成本与立法效益之间的关系；行政处罚应寻求公共利益与相对人个人利益的平衡，不应过度损害相对人的权益。

(二)制定法体系

制定法体系亦称立法体系，是指由一个国家拥有立法权的各个国家机关制定的全部规范性法律文件所构成的系统。于法治政府而言，制定法体系是指行政机关所应依据的法律规范的渊源。我国法治政府建设与大陆法系国家行政法的渊源一样，主要是制定法体系；制定法的特点在于其方法论是清楚且易于把握的，它通常采用的是演绎式的，即推理的程序，从一般原则到特定案例，法律的概念是深思熟虑、综合概括和思想智慧的建构，法律渊源所包含的法律规则系统明确，有利于法律的安全和稳定性，发挥行政法的预测功能；概念明确、结构清楚、体系严谨，有利于从总体上把握法律制度的精神；有利于行政机关统一进行行政活动；有利于通过立法从整体上确认社会关系，使公民的权利保障与救济有行政法上的依据，从而确保行政活动的公正性。^[67]制定法体系在我国行政法的渊源中占据着主导的地位，其组成部分主要包括以下内容。

其一，宪法。作为国家根本大法的宪法，是我国法治政府建设最根本的行为准则，其在行政法领域的行政规范主要包括:(1)关于公民的基本权利与义务的规范。这决定了国家行政机关行政权行使的最终目的是保障公民权利，不得侵犯公民的基本权利以及通过行政命令或决定督促公民履行相应的义务。(2)关于国家机关的组织、职权和活动准则的规范。《宪法》在第三章“国家机构”第三节以及第五节分别规定了中央政府(国务院)和地方各级人民政府的组织构成、职权职责以及工作制度等，为法律以及行政法规立法奠定了根本的基础，严格规范了政府的权力，体现了“职权法定”的原则精神。(3)关于行政管理活动基本原则的规范。如规定了人民参与管理的原则、工作责任制原则、民族平等原则、行政机关工作人员接受人民监督和保障公民权利等基本原则的规范。^[68]此外，还有其他行政相对人，如企业或个体劳动者的相关规范以及行政区域的划分等基本规定。

其二，法律。法律是指全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件，其效力仅次于宪法的基本行政法律规范，包括全国人民代表大会制定的基本法律，如《中华人民共和国行政处罚法》，以及全国人大常委会制定的普通法律，如《中华人民共和国义务教育法》，在此当中，涉及行政权的法律都属于行政法的法律渊源，如《国务院组织法》《地方人民代表大会及地方各级人民政府组织法》等，尽管有些法律可能并非全部条文均涉及行政权，但也兼具行政法之性质，属于行政法的法律渊源。

其三，行政法规。除宪法与法律之外，行政机关所制定的规范性文件也属于行政法的法律渊源。行政法规，即国务院制定的关于全国行政管理工作的法律规范的总称。行政法规由国务院组织起草，其中绝大多数是行政性规范，但也有少量属于调整民事关系的规范。行政法规是重要的行政法渊源之一，其名称一般含有“条例”，也可以称“规定”“办法”等字眼，如《行政区划管理条例》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《有线电视管理暂行办法》等。

其四，地方性法规。地方性法规即由特定的国家权力机关所制定的规范性文件。这些机关包括由省、自治区、直辖市或者设区的市的人大及其常委会(须满足《立法法》第72条的规定^[69])，自治州的人大及其常委会^[70]。经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权规定，制定法规，在经济特区范围内实施。按照《立法法》第73条的规定，地方性立法有三种形式:为执行法律和行政法规而为的立法、对于地方性事务的立法、对国家尚未制定法律或者行政法规的事项范围内的立法。

其五，行政规章^[71]。根据制定主体的不同，可将规章分为部门规章^[72]与地方政府规章^[73]，其中:(1)部门规章是由国务院各部门所制定。(2)地方政府规章系省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的地方人民政府制定的规章，两者都是具有国家强制力的普遍性行为准则。规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。^[74]其中，部门规章涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。^[75](www.daowen.com)

其六，自治条例、单行条例。自治条例和单行条例是民族自治地方(自治区、自治州、自治县)的人大依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。这些规定行政管理活动、调整行政关系的条例甚至可以对法律和行政法规的规定作出“变通”规定，具有优先适用的效力，属于我国行政法的渊源。

其七，法律解释。此处指正式的法律解释，一般包括四类:(1)立法解释，即全国人大及其常委会对法律条文本身所作的解释。(2)司法解释，即最高人民法院和最高人民检察院对相关法律的适用所作的解释。(3)行政解释，即国务院及其有关部门对相关法律、法规所作的解释。(4)地方解释，即有关地方人大及其常委会、人民政府对地方性法规和规章所作的解释。这些有关行政法的解释也属于行政法的渊源。^[76]

此外，还有国际条约或协定，但对于国际条约和公约是否能直接适用尚未有明确的定论，存在争议。在制定法体系中，宪法和法律是居于核心主导地位，其次是行政法规；规章与其他规范性文件均不得与宪法、法律与行政法规相抵触，在适用效力上应遵循“下位法不得与上位法相抵触”的基本原则。

(三)惯例或判例

行政惯例或判例属于不成文形式的行政法渊源。就目前而言，惯例或判例一般作为行政机关行政的参考，而并非必要。

其一，行政惯例是指行政机关在依据法律行使职权，其中特别涉及裁量权的部分，若行政机关长年对类似案件作一定的裁量，对行政机关与人民，都可以产生一种“法确性”，基于法律安定性及法治国家之法的预见性(即为法律可预见性)，可以要求行政机关今后遇到类似案件，可以期待主管机关作同样之裁量。^[77]在法制健全的情况下，行政惯例往往会上升为法律规定，但也存在一些尚未转化为法律却在实践中切实发挥作用的惯例，相较于成文法源其可作为一种补充性法院存在。在国外，行政惯例是行政法的渊源之一。我国也提出了将行政惯例作为行政法渊源的主张，这是合理的，因行政惯例已为当事人所确信和官方所认可，在内容上已经具有确定性。但是行政惯例亦不能脱离法律的基本原则，不能与之相违背，但可以被法律所否定或改变。

当行政机关活动的习惯性做法具备了行政惯例的形成条件后，我们可以将其认作行政惯例并赋予其法源效力，其形成有四个要求:(1)成文法无明确规定。作为不成文形式渊源的行政惯例，只有在成文法尚未调整的领域才有生成的可能性。(2)存在着一个持续相当时间的行政“做法”。要成为惯例，需要在相当长时间内被行政机关不断地“重复”。(3)获得了一定范围内民众的普遍确信。行政机关的惯例在不断地重复中延伸其影响力，直至在一定范围内被民众知晓并确信。(4)为法院生效判决所确认。行政机关的某种“做法”是否能够成为行政惯例，有赖于法院的生效判决确认。以法院生效判决的确认作为行政惯例要件之一，具有客观性、可操作性之特质。^[78]

其二，判例一般指的是司法判例，也就是能够当作先例并据以断案的法院判决。英美法系国家实行的是判例法，根据遵循先例的原则，法院的判例对以后处理同类案件具有拘束力。由于这种拘束力，判例是英美法系行政法上的重要渊源。在当代，虽然英美法系国家的制定法也逐渐增多，但判例仍在司法判决中扮演着重要的角色。英美法系国家的许多行政法的原则和规则都来源于判例。在大陆法系国家，虽然并不承认判例的拘束效力，但事实上仍有许多重要的行政法原则都来源于判例，如德国行政法上的比例原则、信赖保护原则等。^[79]因此，判例虽然未成为我国行政法的重要渊源之一，但仍是我国行政司法实践的重要参考，如最高人民法院公布的指导案例等，尽管不具有强制拘束力，但具有重要的指导作用。

(四)诸国比较

其一，法国行政法的基本原则。在法国，行政法的基本原则是法国大革命时期所建立的基本原则。其内容有三:(1)行政法治原则。根据行政法院的判例和法国学者的意见，法国当代的行政法治原则包含行政行为必须有法律的根据、行政行为必须符合法律、行政行为必须采取行动保证法律规范的实施、违法的行为引起制裁四层含义。(2)法律面前平等原则。(3)行政审判独立原则。

其二，英国行政法的基本原则。英国行政法的基本原则是英国宪法原则在行政法领域的适用。其内容有四:(1)议会主权原则。(2)法治原则。它要求一切人受同一法院管辖，受同样法律原则的支配，以保障法律面前人人平等。因此英国不设独立的行政法院体系，行政法也不构成一个特别的法律体系。(3)禁止越权原则。禁止越权是英国行政法的基本观念，也是议会主权原则和法治原则的当然结果。(4)自然的公正原则。在英国行政法中，程序法比实体法处于优先的地位。重视程序规则是普通法的共同特征。

其三，美国行政法的基本原则。美国行政法的基本原则是联邦宪法规定的原则，其内容有四:(1)联邦主义。为维持联邦制度，美国法律规定了两个重要原则，即联邦法律效力最高原则，充分忠实和信任原则。(2)分权原则。(3)法治原则。(4)法律平等保护原则。^[80]

其四，德国行政法的基本原则。德国行政法的基本规则有二:(1)行政合法性原则。行政合法性原则要求行政必须符合法律，也必须接受司法的监督和控制。它包含两个要素，法律优先和法律保留。(2)优势原则。优势原则意味着行政和司法机关必须尊重立法机关。行政和司法不能对法律作出变更，即使不会对公民的权利造成影响。^[81]