行政权是指行政主体依法享有的执行法律、组织和管理国家与社会行政事务的权力，它是一国公权力的组成部分。作为法治政府的构成单元，“行政权”属于权力性要素。基于这一要素，可从权源、权限、权能等维度剖析行政权的法定性、公共性、多元性、多样性等特征。

(一)权源

权源，即权力的渊源。行政权的渊源即指行政权产生的依据。伯恩斯在《领袖论》中曾指出:“权力取决于两个因素:动机和能力。”^[35]同样，对行政权的研究从本质上也绕不开其动机，即行政法的起源。无论在政治学、社会学还是行政法学领域，行政权存在的根本缘由都是权利让渡和公意授权，行政权是市民社会与政治国家之间的互动关系博弈和权衡的结果，而其形式表现为源于宪法、法律之相关规定。其要义有以下两点。

其一，从行政权权属主体分析，行政权来源于权利让渡和公意授益。行政权作为公共权力的一部分，是从个人权利衍生出来的，在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是社会共同生活的产物。因此个人权利是本体，国家权力是附属物。市民社会与政治国家之间的互动关系是行政权存在的基础与变化的动因，并构成法治的基础和界限。^[36]我国《宪法》第1条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。在我国，确保人民实现人民主权的方式为间接代议制形式，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级代表大会。在西方国家的社会契约理论中，作为享有充分自然权力的个体实际上不可能人人都参与约定，作为一个集体的人民，也无法行使其权力。因此，无论是哪种权力形式，最终都要通过权利让渡和公意授权，使社会中的一部分人代表人民来管理公共事务，保障公民权利，其在行使职权时要对人民负责，而人民反过来可以监督其权力行使。

其二，从行政权形式来源分析，行政权来源于法律的规定。权自法出，即要求一切行政权都必须源自法律的明文规定，而非源自行政人员的主观意志，即法律未明确规定或授予的均不能推定为权力。从其性质而言，行政权的配置来源有三层解读视角:(1)来源于宪法。在这个视角，行政权的第一次配置，即宏观配置是由宪法来完成的，在这个意义上，行政权配置权本质上属于制宪权的范畴，行使这种配置权的主体是制宪机关——其终极主体为人民全体，因为只有人民才是制宪权的终极所有者。(2)来源于法律。在这个视角，由宪法所完成的行政权力宏观配置在法律的作用下实现了第二次分配，在这个意义上的行政权配置权本质上属于立法权的范畴，行使这种配置权的主体是立法机关。(3)来源于行政机关。这是第二层的延伸，在这个视角可以看到国务院及其所属部门是如何通过行政法规、规章等方式，将行政权力再次分配到具体的行政主体手中，在这个意义上的行政权配置属于行政权范畴，行使这种权力的主体是国家最高行政机关及其所属部门。在这种情形下，其形式来源仍为所依托的法律。

(二)权限

权限，即行政权力的范围和限度。由于权力和行政权力本身具有扩张和膨胀的特殊本性，因此必须对行政权力加以制约，否则其非但可能侵害到行政相对人的合法权益，还有可能入侵其他国家权力之范围，造成国家立法权及司法权之损害，最终导致国家权力结构失衡的结果。其要义有以下三点。

其一，行政权与立法权的界限。立法权指一切立法主体依法行使制定、认可、修改、废止法，以调整相应社会关系的综合性权力体系。^[37]依据行政合法性原则，要求对行政权“法无授权即禁止”，立法权先行于行政权，行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。从这个层面来看，立法权与行政权的关系在于借由立法权规定的对具体事项管理权能，行政权方得行使。随着行政权的不断扩张及现代行政的发展，使得立法再也无法适应行政管理的需要，行政权与立法权出现交叉，行政立法^[38]开始兴起，成为行政机关开展行政活动的另一重要形式。行政立法应严格遵循法律保留原则和法律优先原则。法律保留原则要求，在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。^[39]法律保留原则严格区分国家立法权和行政立法权，是法治在行政立法领域内的当然要求，其根本目的在于保证国家立法的至上性，它划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序。法律优先原则要求行政机关创设行政法规和地方性规章时，在法律有相关规定的情况下应服从法律，在法律无相关规定的情况下，应不抵触已有的法律规定并受自身职权范围和法律基本精神和原则的约束。依据我国《宪法》和《立法法》的规定，对于关涉犯罪和刑罚、公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项系法律绝对保留，其决定权只能归属于我国最高立法机关采法律形式予以规定，而不得授权行政机关或其他国家机关以行政法规等其他形式以规定。

其二，行政权与司法权的界限。司法权指法院的审判权和监察员的检察权。^[40]本质上而言，司法权是一种判断权，司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据(事实)与既定的规则(法律)，通过一定的程序进行认识。^[41]相较于行政权，司法权具有被动性、中立性、稳定性和终结性等特征。我国对司法权与行政权的界限在《宪法》上作出了明确的要求，作为审判机关的人民法院独立行使审判权，作为法律监督机关的检察院独立行使检察权，都不受行政机关干涉。而司法权本身的被动性特征，它的设置一定程度上被赋予了以其对其他国家权力机关的制约功能而实现保障公民权利的目的，如可借助行政诉讼实现对行政权的监督。然而，实践中行政权与司法权之间也常常存在界限模糊的情况。一是长期以来我国司法与行政难分的历史导致司法权行政化现象仍存在，某些领域还存在行政权对司法权夺权现象^[42]；二是在司法权对行政权的监督过程中，司法变更^[43]现象大量存在，应以司法谦抑主义的立场谨慎把握“明显不当”一词的内涵。

其三，行政内部权限。不同行政主体的权限不同。在规范意义上，根据《宪法》的规定，行政权的权限属于法律保留的事项，行使主体具有多元性^[44]，可将行政权的行使主体的类别归为三个层面:(1)人民政府。人民政府是指依据《宪法》与《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》的规定而设立的在全国范围内或本行政区域范围内的国家行政机关，包括国务院和地方各级人民政府。地方各级人民政府又分为省级人民政府、市级人民政府、县级人民政府和乡级人民政府等。国务院的权限范围及于全国，职权限于《宪法》第89条规定的18项具体职权；而地方各级人民政府的权限范围则限于本行政区域内，不同层级的政府有不同的具体职权。(2)政府的职能机关。职能机关是指依据宪法和法律规定设立的各级人民政府的工作部门，它既是同级人民政府的组成部门，也是专门履行某方面公共行政职能的行政机关，它的行政权限和效力范围只及于其所管理的具体行政事项。(3)派出机关。派出机关是指由人民政府设立的派出部门，目前在我国主要包括省级人民政府设立的派出部门——地区行署，县级人民政府设立的派出部门——区公所，区人民政府设立的派出部门——街道办事处。^[45]派出机关与派出机构不同，其不是独立的行政主体，其行政权限和效力范围只限于设立部门行政权限委托管理的具体行政事项。行政机关内部上下级之间为领导关系，实行行政首长负责制，但不同的行政主体之间应严格履行法定职责、遵守权力界限，不得越权、滥权。

(三)权能(www.daowen.com)

对于行政权的权能，我们可以反思以下三个问题:行政权究其本质是一种什么样的权力?此种权力在国家和社会生活中能解决什么样的问题?其运行和作用方式是如何的?因此，可将行政权的权能分解为属性、效能与作用方式三个方面。

其一，属性问题，即行政权的权力性质。从性质上而言，行政权是一种管理权，是主动、直接地使用法律，管理行政事务的权力。^[46]但从本质上，行政权是一种国家权力，体现的是国家主权，所执行的是国家意志(主权在君或主权在专制统治者的国家，则是执行君主或独裁者的意志)。在社会主义国家，主权在民，行政权的目的在于执行人民的意志——在我国直接表现为执行人民代表大会颁布的法律和决议，为人民、为社会公共利益服务。^[47]因此，虽然行政权是行使管理的权力，但其具有服务的属性，原因是其本质上应体现人民主权，达到为人民服务的目的。

其二，效能问题，即行政权能解决什么问题。行政权的行使能在三个层面解决相应的问题:(1)实施行政管理。实施行政管理的主要形式包括制定行政法规和行政规章、发布行政决定和行政命令等。在此当中，行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律依法定程序制定的有关政治、经济、文化、劳动和社会保障等规范性文件的总称，在与上位法无冲突时优先适用，因其更具可操作性；行政规章是指特定行政机关根据法律、行政法规和地方性法规，按照法定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件的总称^[48]，包括国务院部门制定的部门规章和地方人民政府制定的地方政府规章，是为了更好地执行法律和行政法规而对其中规定得较为原则性、概括性事项具体化的规范性文件；行政决定与行政命令确定了相对人须履行的义务，具有确定力、公定力、约束力，具有引导并督促相对人积极履行义务的作用。(2)通过执法活动在行政机关和行政相对人之间形成行政法律关系。行政法律关系在行政法的层面上确认行政主体的职权和职责，保护公民的自由权、平等权、请求权、建议权和控告权等权利以及相关义务等。在公民自身权利被侵害或者政府不作为时，公民可以提起行政复议或行政诉讼；裁决相对人之间的争议事项。行政机关以第三人的身份，裁决与合同无关的特定的民生或行政争议，主要包括补偿裁决、侵权赔偿裁决和确权争议裁决和民间纠纷的裁决等，如房屋征收部门与被征收人之间的补偿协议、环境污染侵权以及资源类的确权等。^[49](3)实施监督。通过行政监察、审计和行政复议等行政相对人的行为活动和其他行政主体的执法活动进行监督，督促行政机关及公务员依法行政，履行法定职责，改善行政管理，提高行政效能，使相对人的行为符合法律的规定，积极履行法定义务这几个层面都体现了行政权具有公共性。这种公共性具体体现为:一是行政权为行政主体所垄断，社会组织或者个人不得分享；二是享有行政权的主体以提供公共服务为基本职责——行政权一般不提供私人服务；三是行政权的运行以国家强制力为后盾。^[50]

其三，作用方式，即作为公权力之一，行政权是行政主体“对国家和社会公共事务进行组织和管理的权力”。权力运行的方式、方法是权力运行过程的必备要素，没有方式或方法，权力是不能运行的。^[51]为履行其公共服务的职责，行政权的作用方式既可以是执行性的，也可以是创制性的——譬如行政立法等；既可以是命令式的，也可以是协商式的——譬如行政契约等；既可以是惩戒性的，也可以是救助性的——譬如行政补偿等；既可以是单向决定式的，也可以是居中裁断式的——譬如行政裁决等^[52]；既可以是强制性的——譬如行政命令等，也可以是非强制性的——譬如行政指导等。美国学者罗伯特·达尔认为:“权力是一种多重影响力。”这正表现在行政权的作用方式多元化上。行政合同、行政指导等契约性、非强制性的作用方式出现，表明了现代行政权的作用方式逐渐走向温和型和自治型。同时对于这些新出现的权力作用方式也应尽快建立与之相适应的救济制度，使行政相对人的权利保障体系更为完善，达到行政权保障人民的权利与自由的最终目的。

(四)诸国比较

大部分西方国家基于洛克和孟德斯鸠的学说，对公权力的组织采权力分立的原则。但在具体的实践中，又据其本国情况在具体设置上有所差异。根据权力分立的经典学说，每一个国家需要履行三种主要的职能。首先，基于社会需要，应制定抽象的法律规范，即一国的立法职能；其次，这些抽象的法律规范需要适用于个案，即一国的行政职能；最后，所有源于法律规范适用或非法律适用的争议必须得到解决，即一国的司法职能。在此基础上又发展出权力制约理论，即为防止权力滥用，应以权力制约权力。在此对各国分权制度和行政权在其中位置进行简略介绍。

其一，比利时。为坚持权力分离原则，比利时宪法区分了三种不同的权力，即立法权、行政权和司法权。每一种权力又分别拥有自己的立法职能、行政职能和司法职能。这些权力并非完全分立。行政机关最主要的职能是执行，但并非唯一职能，行政权在法律的制定中也扮演着十分重要的角色，能够自己制定抽象规范。国王、大区政府和语言区政府可以在宪法或议会立法授权范围内制定规范。地方政府也可以制定规章。总之，目前大多数的规范都是行政机关颁布的。而在纠纷解决领域，行政法院作为行政机关的一部分，经常行使对行政行为的司法审查权。^[53]

其二，美国。美国是典型的适用三权分立的国家，联邦政府和州政府的结构都采取三权分立制度。《美国联邦宪法》第2条规定行政权属于总统，但对于行政法的意义和范围没有指示，在解释上存在分歧。狭义的观点认为第2条第1节的行政权是一个标题，行政权的内容为第2节和第3节所列举的权力。广义的观点认为，宪法关于行政权和关于立法权规定的方式不同，行政权应包括在美国宪法和法律下，行政部门执行职务所具有的一切权力。广义的观点符合美国的实际。^[54]

其三，法国。法国对分权原则的解释着重行政权力和司法权力的分离，司法机关不能干涉行政事务，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动。分权原则对法国政府组织所产生的结果，是在行政部门内部建立行政审判制度，排除普通法院受理行政诉讼。法国行政机关的立法权力大于英美两国，行政机关虽然有很大的立法权，然而最高的立法权属于议会，议会对行政活动具有一定的监督权力。