在我国，行政机关的工作人员被称为“公务员”。作为法治政府的构成单元，“公务员”作为行政机关内部工作人员，是具体职权行使者，应归结为人员要素。基于这一要素，可从职业、权利义务、政治中立等角度深入剖析行政机关工作人员的公共性、政治性和法律性等诸多属性。

(一)职业

所谓职业，是指人们以获取物质报酬为目的而从事的连续性的社会活动，即相对稳定的、有收入的、专门类别的工作，是人的社会角色的一个极为重要的方面。^[24]根据《公务员法》第2条^[25]规定可知公务员则是依法行使行政权，执行行政公务的人。其要义有以下三点。

其一，公务员依法履行公职。公职的特点有三:(1)公益性，即不以谋求自身利益为出发点和最高目标；公职指的是公务员从事的是公共事务；从事公共事务也就意味着其乃参照宪法与法律之规定替国家与社会执行公务而并非其他事务。(2)权威性，这种权威性来源于人民让渡的公共权力，通过代议制政府授权委托给公务员行使。(3)法定性，公务员的录用、考核、职务的升降与任免均须按照法律规定之方式及程序进行，必须符合法律规定的要求，其同国家之间存在着公务员法律关系；由于公务员执行公务的目标是为了公共利益，因而任何人非依法定方式和程序均不能自动成为公务员。^[26]只有同时具备以上三点才能归属于公务员依法履行公职的行为。

其二，公务员是被纳入国家行政编制的人员。这意味着一个人要想具备公务员的身份，其首先应当是干部身份，拥有工人编制或者处于编制以外的都不是公务员。如在行政机关工作的卫生清洁员与行政机关为合同关系，是有偿服务，不属于公务员。

其三，公务员的工资福利由国家财政负担。这意味着公务员的工资、福利和保险等待遇，如五险一金由国家提供，此处需强调的是，不是所有由国家财政供养的都属于公务员，比如:公立学校的教师以及科研院所的科研人员虽然同公务员一样，工资福利由国家财政进行负担，但其并不具备公务员的身份。从上述公务员的定义可见，公共性是公务员职业的根本属性，除了公共利益，公务员不应该有任何的利益追求，否则就是滥用职权、以权谋私。

(二)权利义务

公务员的权利和义务是指因执行公务所拥有的权利义务，区别于普通公民身份的权利义务。我国《公务员法》对公务员的权利义务作出了如下规定。

其一，公务员主要有以下几种权利:(1)执行公务权。公务员的执行公务权又可称为权力，一般不得放弃，否则就要受到行政失职、渎职或不作为的责任追究，区别于普通公民可放弃的权利。(2)身份保障权。身份保障权是指为保障公务的行使，公务员享有的获得履行职责应当具有的工作条件、非经法定事由和程序不得被免职、降职、辞退等权利。^[27](3)工资福利权。工资福利权是指公务员因担任职务所产生的对国家公共财产的请求权，是公务员的劳动所得；国家应该按照社会进步和经济发展的状况不断改善公务员的工资和保险、福利待遇，并以法律的形式固定下来。(4)参加培训权。^[28]这是公务员不断提升自我的途径，也是法治政府建设对公务员提出的人才性要求。(5)辞职权，公务员的辞职应按照法定程序予以审批。此外，公务员作为国家的公民，有批评建议权、申诉权、控告权以及宪法和法律规定的其他权利。

其二，作为公务员，其应有两种义务:(1)作为的义务，即公务员须依法积极地作出某种行为，即负有作为的义务，如公务员必须依法执行公务等。公务员履职应提高效率与义务，依法办事，积极联系群众，维护国家安全、荣誉和利益，忠于职守，服从命令；从事国家保密工作的公务员应有保密义务。(2)不作为的义务，即公务员负有依法不得作出某种行为之义务，如公务员不得以权谋私、挪用公款，亦不得作出非法约束行政相对人之自由及侵犯其权利的行为，做到公正廉洁、克己奉公。与普通公民一样，公务员也同样必须具有守法意识及履行宪法和法律规定的其他义务。

其三，公务员的法律责任。我国《公务员法》规定的法律责任，是专门针对公务员及其相应的机关、领导等特定的法律主体设定的，具体包括公务员、机关、负有责任的领导人员、人事争议的处理机构等；以公务人员身份实施公务时承担责任的方式主要有行政责任和刑事责任。行政责任旨在控制公务员行政违法行为，兼具惩罚、教育与补救的效果，包括通报批评、行政处分、行政处罚以及其他补救性行政责任，如赔礼道歉、恢复名誉等。刑事责任主要包括贪污贿赂、渎职以及侵权三种职务犯罪类型，依据相关的刑事法律规范加以处罚。^[29]法律责任规定了行使权力的界限及越权的后果，以防权力行使不当或滥用权力，是对行政相对人进行权利救济、促使公务员履行法定的义务或者对其课以新义务之根据，同时也能够保障公务员法定权利的实现及义务之履行。(www.daowen.com)

(三)政治性

古希腊思想家亚里士多德指出:“人类在本性上应该是一个政治动物。”我国公务员制度具有鲜明的政治性。《公务员法》第4条规定，公务员制度坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则。《公务员法》第59条规定，要求公务员遵纪守法，不得散布有损宪法权威、中国共产党和国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对宪法、中国共产党领导和国家的集会、游行、示威等活动。我国是共产党领导的社会主义国家，国家的本质决定公务员不能“政治中立”，相反，党和国家还要求公务员积极参加政治活动，介入国家的政治生活，在一切公务活动中，必须认真贯彻中国共产党的路线、方针和政策，在政治上、行动上与党中央保持一致。^[30]因而，公务员这一职业具备高度的政治属性。

西方国家的公务员制度坚持的是政治中立原则，其基本要义是:公务员保持政治中立，即必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参加党派活动，同时其管理也不受政党干预。^[31]在美国，最早提出公务人员政治中立的是杰弗逊总统。美国文官政治中立的规范，起源于保护功绩制度，维持行政效率的价值，旨在限制其参加政治活动的范围，并依职务属性作不同程度的限制。最早实行公务员制度的英国曾在其文官纪律中规定，公务员不能担任下院议员，并且“不得担任政党机构的官员或为政党从事政治活动”“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府政策和措施的意见”等。日本在其公务员法中要求公务员必须确保其政治中立性，主要包括限制政治捐款；限制成为公选的公职候选人；限制担任政党或其他政治团体的干事等；限制进行人事院规则规定的其他政治行为。^[32]“政治中立”原则的确立是为适应西方代议制民主、三权分立制度及两党或多党体制运作的需要，而近几十年来，西方国家公务员制度“政治中立”原则的法律地位虽无明显变化，但在实践中却呈现宽松淡化的倾向。

(四)诸国比较

英、法等国的法律并无全面的、确定不移的对文官的定义可循，美国政府则一概以“雇员”对待之，政府与雇员之间的关系适用民法中的契约法，日本法存在多种意义的公务员，其行政法意义上的公务员具有相对性。分述如下。

其一，英国。1977年应英国下院委员会的要求，政府对文官的定义为，文官最显著的特点是它代表国家(Service on Behalf of the Crown)处理国事。凡在法律上无“国家工作人员”身份的便不是文官。政治人员、司法人员及其部队、王室等其他公务人员，其服务条件有别于文官的，均不在其列。文官仅指内政和外交的行政部门的工作人员。

其二，法国。《关于公务员一般身份》对法国公务员的含义有所规定，本法令适用于所有由于被任命担任某项常设职务而在国家(中央)行政机关中，其附属驻外机关中或国立公益机关中拥有职称官等的人员。凡具有工业或商业性质的公管企业人员不在其内。法令对不是工业或商业性质的公营企业人员是否适用存在用语模糊，在实践中借由行政法院在具体案件争议中解决。从行政法院的诸多判例中总结出的标准是:公营企业中的领导人和管理财物的人员包括在1946年法律的适用范围之内，应以国家公务员论。

其三，美国。美国政府和文官的关系是雇主和雇员的关系，适用民法，除由行政法规调整者外，概由民法合同调整。美国除了文官外还有很大一部分政府人员系政治任命而来，而这部分政治官员不算做文官。所有联邦政府派驻各州的中央机构官员都是由参议员推荐，再由总统任命。总统以此换取参议员对自己任命中央政府高级官员(如部长、大使)的支持，史称“参议员的礼貌”(Senatorial Courtesy)，这些任命大体上可以说是与执政总统共进退的。^[33]

其四，日本。《日本国宪法》仅规定了公务员，但是，公务员是什么，并不是单义性地确定的。在规范公务员这种身份意义上的公务员法制中的公务员概念，日本称国家勤务者为国家公务员，称地方公共团体勤务者为地方公务员。规范前者的是《国家公务员法》，规范后者的是《地方公务员法》。国家公务员和地方公务员存在着勤务主体是国家和地方公共团体的差异，原则上以勤务组织来判断，但也存在例外。在独立行政法人之中，特定独立行政法人的官员被规定为国家公务员。^[34]