作为法治政府的构成单元，“行政主体”属于主体性要素，也是组织性要素。一般而言，行政主体必备的四要素是一定的组织、依法享有行政职权、能以自己的名义实施行政管理、能独立承担法律责任。^[2]因此可以从人格、结构、职权等多个视角揭示行政机关的国家性、法定性、自主性等属性。

(一)主体人格

主体人格，即法律人格，被称之为法律赋予社会实体进入法律世界的“面具”，是行政主体作为一个整体在法律舞台上所扮演的角色。^[3]具备主体资格是参加法律关系、承担法律上权利义务的必要前提，法律通过主体制度选取社会生活中的一部分主体，赋予其法律资格，在这些被法律挑选出的主体中构建法律关系^[4]；而行政机关则是行政法选取的参加行政法律关系的主体。行政机关乃“政府”(Administrative Organs)的简称，即依法享有管辖权、能够以自己的名义代表国家进行行政管理活动，并且承担由此而产生的法律后果的行政组织^[5]，是国家机构的有机组成部分。作为法治政府的构成要素之一，其要义有以下三点。

其一，在法理上，行政机关的法律人格由法律授予。因此，行政机关人格的第一要素就是“法定性”。行政组织法定是西方国家普遍遵从的基本原则，其蕴含着权利意识和法治理念的基础。^[6]法律人格的法定性要义有二:(1)依法设立、变更、撤销。依据组织法定的一般理念，一切国家公权力机关都应当依照法律的规定而设立；行政机关作为公权力机关的重要形式，是由主权者(在我国即人民代表大会)通过制定宪法和法律，按照一定的层次和结构而设立的；在现代法治国家，离开法律，行政机关即不复存在。正是在这个意义上说，“行政机关是法律的产儿”。^[7]我国行政机关的法律人格一般由宪法和组织法规定。一般而言，行政机关包括政府以及有关功能部门，国务院及各级地方政府的设立依据是宪法，而有关功能部门如国务院下设的直属机构的设立依据是组织法。^[8](2)性质、职能、结构等法定。^[9]行政机关的法律人格的法定性进一步可延展为法律规定其性质是国家权力机关的执行机关，职权是行使行政权，结构包括横向性和纵向性层级(即中央和地方行政机关以及依行政区域划分的平级行政机关)等关键性要素。

其二，法律在赋予行政机关法律人格的同时，赋予了其相应的权力能力和行为能力，可统称为“行政能力”，据此，“行政能力”构成了行政机关人格的第二要素。行政能力是行政机关顺利开展行政活动所需的基础性条件，影响着行政活动的进展及其效果，直接关系到公共利益、公共意志的实现程度；行政能力包括行政机关的行政预测能力、行政判断能力、行政决策能力、行政执行能力、依法行政能力等^[10]；决定法治政府行政能力的强弱因素是多方面的，包括政治和行政体制、经济体制问题、领导魅力和政府行政管理人员的素质、政府官员的事业心和责任心、掌握财权的集中程度等^[11]；如何正确使用行政能力是行政机关避免“越位”“缺位”“不作为”等行政违法行为的关键所在。

其三，基于其权力能力，行政机关可以在法律规定框架内自主行使职权、履行职责并承担相应的法律后果。其要义有三:(1)在法律的框架内行使职权。行政机关行使职权须在法律规定的框架内，超出这一框架的行为由于并不代表主权者的意志，只能归属于行政违法的范畴，意即与法律相抵触、无法律依据或者超越法律规定等行政行为是无效的，应当予以撤销或依照相关法律要求相关责任人承担相应的行政责任。(2)依法独立自主行使职权。行政机关作为独立的国家机关，在法律规定的范围内可以自主决定行政事务，如法律规定的行政复议制度可以体现行政机关的自主性，可以使得行政系统内部能够进行自我改进，从而减少司法审查的发生，节约司法资源，缓解司法压力，促进法院有限人力、财力得以更有效地发挥作用^[12]，发挥行政机关处理行政事务的便捷灵活性。(3)依法独立承担法律后果。行政机关的主体资格决定了其须以自己的名义独立承担行政活动所产生的法律后果。应承担的法律后果在外部表现为行政机关充当适格的行政复议的被申请人、行政诉讼的被告人以及承担国家赔偿；在内部表现为行政机关引发的法律后果最终归属于国家，这意味着行政机关在我国是管理主体之一，是形式上的责任主体，而非实质上的责任主体。例如行政侵权最终是由国家拨付专项资金赔付，而侵权的行政机关仅仅是形式意义上的赔付机关。^[13]这体现了行政机关的责任能力问题。

(二)主体结构

主体结构是指构成行政机关各要素的排列组合方式，主要包括行政机关的层次结构与部门结构，亦可称之为纵向结构与横向结构。^[14]具体而言，法治政府的主体结构包括以下几方面。

其一，行政机关的纵向结构是指依据行政事务的管辖范围、行政权力能力的大小分为不同的等级层次。在这一层级结构中，最上端的是中央人民政府，从上而下分别为省、自治区和直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府，县、自治县和不设区的市人民政府，乡、民族乡和镇人民政府。由于我国是单一制国家，上下级政府之间的关系为隶属关系和领导与被领导的关系，即下级政府接受上级政府的领导，各级政府接受国务院的统一领导。^[15]决定纵向结构形式的两个因素:(1)管理层次，即等级层次。我国行政机关分为中央人民政府、省政府、县政府和乡政府四个层次。每级政府又有若干管理层次，如国务院分为部、司、处；省政府分为厅、处、科等层次。(2)管理幅度，即行政机关下设的下级单位或人员的数量。一般而言，等级层次与管理幅度之间成反比的关系。^[16]构建合理科学的等级层次和管理幅度能塑造更为适当的纵向结构，对上级政府的领导与下级政府积极性的发挥都有重要意义。

其二，行政机关的横向结构是同级行政机关之间和行政机关内部各同级部门之间的横向并列协作的组合方式，根据行政职能的不同划分为不同工作部门。这些工作部门彼此平行，在各自的职权范围内行使职权，有助于处理纷繁复杂的行政事务，但在现实中政府部门之间的职能可能存在重叠交叉的情况，此时则可能造成部门之间互相推诿的不作为或者争抢职权的扯皮现象。行政机关的横向结构具体有两种表现方式:(1)不同行政区域的行政机关之间的关系。例如各省、自治区、直辖市政府之间的关系，各县(市)政府之间的关系，各乡(镇)政府之间的关系，其中也包括了不同管辖范围区域内同级职能部门之间的关系。(2)同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系，如国务院各部委的关系、同一部(委)内的各厅、局之间的关系。^[17]恰当地处理行政机关平行关系，使地方政府间关系和部门之间的关系法治化、合理化和科学化，才能更好地适应国家发展的实际情况和需要。

(三)职权范围(www.daowen.com)

行政机关作为法治政府的主体，除了主体人格和主体结构外，其职权范围是研究主体不可或缺的要素，这意味着在建设法治政府的大背景下，行政机关作为国家公权力机关依法享有特定的权力和职责。其要义有以下三点。

其一，无职权即无行政。一方面，一切行政行为以行政职权为基础；行政职权是行政机关作出行政处理决定、形成行政法律关系的前提，意即行政职权是行政机关参与社会治理的必要条件。^[18]行政行为的有效性是建立在职权存在的基础上，其他组织、团体或个人在无相应的法授权的情况下形成的并非是行政法律关系，而是民事法律关系或其他法律关系。另一方面，行政机关的职权范围决定了其行政行为的幅度范围，越权无效，这也是职权为行政行为前提的表现形式之一。

其二，职权法定。在法治国家中，私人权利与公共权力的运行轨道和规则有着显著的不同:于私权利而言，法无明文规定即自由，抑或说“法不禁止即自由”；而于公权力而言，法无明文规定即禁止，抑或说“法不授权即禁止”。这是源于两者之间的本质属性以及来源不同:私权利是由人的主体地位决定的人权范畴；而公权力则是源于人民的授权，是由人民的权利派生出来的。汉密尔顿指出，“人民是权力的唯一合法泉源”和“原始权威”。^[19]法治政府建设大背景之下，公权力的直接来源是政治共同体意志的体现——法律，法律的授予是公权力产生的根据。“法律是行政权力的渊源，同时也是行政权限的渊源。倘若行政行为发生于法定权限范围，则为有效；如果在权限之外，它就是无效的。”^[20]而行政职权属于公权力的范畴，须有法律授权，满足合法要件，即须由宪法、法律、法规设定，或由有权机关依法授予，否则行政机关的行政职权不具有合法性。

其三，职权事项属法律保留。根据2015年新修正的《立法法》第8条、第9条的规定，有关各级人民政府的产生、组织和职权的事项只能制定法律，尚未制定法律的事项，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。^[21]因此，行政职权的创设原则上由宪法和法律规定，行政法规可以规定宪法和法律未规定但全国人大及其授权的特定事项，地方性法规、规章和其他规范性法律文件不能创设行政职权。这属于《立法法》规定的宪法和法律保留事项，其主要考量原因:(1)根据宪法的规定，中央政府(国务院)和地方各级政府是我国国家机构的重要组成部分，是国家行政机关，是通过行使行政权力从而履行国家的职能的核心力量。(2)我国政府的产生方式、组织原则、职能范围以及行使职权的具体程序直接反映我国人民民主专政的社会主义国家的本质，反映各国家机构的力量能否掌握在人民手中，成为人民行使行政权力、实现行政职能的工具。因此，有关行政机关的产生、组织和职权的事项必须由全国人大及其常委会制定法律予以规范。^[22]对于以上法律保留的事项，均处于行政机关职权范围之外。

(四)诸国比较

行政主体是法国行政法使用的法律概念，英美行政法学中不讨论这个问题。然而没有这个概念，行政组织和行政活动就不能构成一个系统，故仍旧以此为基础对各国作一个说明。

其一，法国。法国承认三种行政主体，分别为国家、地方团体和公务法人。(1)国家。国家是最重要的行政主体。行政是国家的主要职能。国家不论在国内法和国际法上，都是一个具有法律人格的主体。(2)地方团体。地方事务由地方人民决定，称为地方自治。法律在承认地方事务存在的同时就已承认这个地方是一个行政主体，根据法国法律的规定，大区、省、市镇和海外领地，属于地方团体。法国的地方团体同时也作为国家行政的一个区域，此时它是国家行政的代理人，不是一个行政主体。(3)公务法人。法国法律承认以公务为基础的第三类行政主体。某一种行政职务的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政组织中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为基础的行政主体，称为公务法人。传统理论认为法国只有上述三种行政主体，但由于近代行政职务扩张，执行行政职务的机构多样化，上述三类行政主体很难概括全部行政机构。

其二，英国。英国的行政主体有的是普通法中的传统，有的是成文法加以确认和改革后的传统制度，有的是成文法新创设的组织。英国有三种行政主体，分别为王权、地方团体和公立法人。(1)王权。在法律上，中央行政机构执行职务所产生的权利、义务和责任，统一归属于英王。英王是英国中央行政的法律主体。为区别作为个人的英王和作为行政主体的英王，将后者称为王权(Crown)。(2)地方团体。英国的地方团体作为行政主体是自然兴起的，不是法律创造的。英国各地方区域的种类和名称不一样，但只要能以自己的名义执行职务，并负担由此产生的权利、义务和责任，就是一个行政主体。(3)公立法人。公立法人指国家或地方团体，为了执行某种或集中相关联的行政职务而设立的具有法人资格，能以自己名义享受权利和负担义务的行政主体。

其三，美国。美国作为联邦国家，行政组织较为复杂。联邦和州根据联邦宪法的规定都享有行政权力，有的地方区域也已组织成为地方团体，它们在各自权限范围内，可以成立非地域性的行政主体。具体而言，美国的行政主体有:联邦和州、地方团体、独立的控制委员会和政府公司。(1)联邦和州。美国联邦由50个州组成。联邦和州在宪法划分的权力范围内，是同等的行政主体。(2)地方团体。美国的地方制度来源于英国，分为郡、镇和市三种不同的区域。地方区域处于各州范围之内，受各州宪法和法律的支配。具有法人资格的地方区域是一个地方团体，是地域性的行政主体。美国法律称之为公立法人(Public Corporation)，或市法人(Manicipal Corporation)。(3)独立的控制委员会和政府公司。美国与英法两国一样，在职务广泛的地域性行政主体外还有以执行特定行政职务为目的的非地域性行政主体。这类主体中最重要的是独立的控制委员会和政府公司。独立的控制委员会不受总统领导，是以执行特定行政职务为目的的专门行政机构。政府公司是政府在经营公企业时，设立的组织机构，以增加管理活动的灵活性。^[23]